La funzione pubblica sulla “stabilizzazione” dei dirigenti prevista dal d.lgs. n. 75/2023

La stabilizzazione, intesa come riserva nei concorsi pubblici, non opera per coloro che sono stati assunti dall’esterno ex articolo 110 del d.lgs. n. 267/2000, ma per i dipendenti a tempo indeterminato a cui sono stati conferiti incarichi dirigenziali o di responsabilità; essa non richiede che la riserva operi nello stesso concorso, essendo sufficiente che sia prevista nella programmazione ed avviata contestualmente.

Sono queste le indicazioni fornite dal parere dell’ufficio legislativo del Ministro per la Pubblica Amministrazione di risposta al quesito posto da una amministrazione provinciale con la Nota Prot. 63059 del 23 ottobre 2023 sull’ambito di applicazione dell’articolo 28, comma 1 bis, del d.l. n. 75/2023. 

IL DETTATO LEGISLATIVO

Nel testo leggiamo testualmente che “gli enti locali possono prevedere, nel limite dei posti disponibili della vigente dotazione organica e in coerenza con il piano triennale dei fabbisogni, di cui all’articolo 6 del d.lgs. n. 165/2001, nell’ambito dei concorsi pubblici per il reclutamento di personale dirigenziale, una riserva di posti non superiore al 50 per cento da destinare al personale, dirigenziale e non dirigenziale, che abbia maturato con pieno merito almeno trentasei mesi di servizio, anche non continuativi, negli ultimi cinque anni e che sia stato assunto a tempo determinato previo esperimento di procedure selettive e comparative a evidenza pubblica, o al personale non dirigenziale che sia in servizio a tempo indeterminato per lo stesso periodo di tempo. Le assunzioni di personale di cui al presente comma sono effettuate a valere sulle facoltà assunzionali di ciascuna amministrazione disponibili a legislazione vigente”.

La disposizione ha un carattere assai innovativo per almeno 2 aspetti: la estensione ai dirigenti e l’applicazione agli assunti con procedure selettive. Per la prima volta viene infatti prevista la possibilità di dare corso a stabilizzazioni, da parte degli enti locali, dei dirigenti.

Si stabilisce che coloro che maturano o matureranno 36 mesi di anzianità entro il 31 dicembre 2026 possano essere stabilizzati con una riserva non superiore al 50% dei posti che l’ente intende coprire. Oltre al requisito della anzianità di 36 mesi negli ultimi 5 anni presso lo stesso ente, viene richiesto che l’assunzione sia stata effettuata “previo esperimento di procedure selettive e comparative”.

I DESTINATARI

Ci viene detto che questa disposizione non si deve considerare “applicabile in favore dei dirigenti titolari di incarichi a tempo determinato ex art. 110 TUEL, salvo l’ipotesi in cui l’incarico sia stato conferito attraverso il previo svolgimento di procedure selettive e comparative a evidenza pubblica, volte all’accertamento della professionalità richiesta che garantiscano in misura adeguata l’accesso dall’esterno, dovendosi di contro escludere tassativamente quelle procedure svolte mediante mera comparazione dei curriculum dei candidati, ovvero tramite procedure c.d. idoneative (che costituiscono il principale strumento, nella prassi, attraverso il quale si ricorre al conferimento di tali incarichi)”.

Ed ancora, queste procedure non possono essere considerate assimilabili ai concorsi, poiché “l’individuazione del soggetto cui conferire l’incarico costituisce l’esito di una valutazione di carattere discrezionale, che rimette all’amministrazione la scelta, del tutto fiduciaria, del candidato da collocare in posizione di vertice, ancorché ciò avvenga mediante un giudizio comparativo tra curricula diversi. Quando, dunque, la selezione, pur aperta, non si esprima nelle sue forme tipiche, la stessa mantiene i connotati della scelta fiduciaria”.

Viene aggiunto che il ricorso all’articolo 110 del d.lgs. n. 267/2000 “genera un istituto ibrido e diverso dal tradizionale contratto a tempo determinato quanto a finalità (non soddisfazione di esigenze di carattere temporaneo e urgente, ma previsione statutaria), durata (non previsto dalla legge ma vincolato alla durata del mandato politico) ed anche quanto a misure di cautela (in ipotesi, ad esempio, di abuso dei contratti a termine o, come nel caso, di previsione di misure di accesso alla stabilizzazione)”.

Si deve considerare applicabile questo istituto “con riguardo al funzionario già assunto a tempo indeterminato (quindi già incardinato nei ruoli dell’amministrazione) al quale sia stato conferito un incarico dirigenziale (ad esclusione, ovviamente, di quelli svolti nell’ambito della diretta collaborazione)”.

In questa direzione va, come ulteriore argomento, la sostanziale “simmetria” con le previsioni dettate dall’articolo 28, comma 1 ter, del d.lgs. n. 165/2001 che consentono la riserva di posti nell’ambito dei concorsi per l’accesso alla dirigenza.

I DESTINATARI

Il parere ricorda in primo luogo che “l’attribuzione dei posti riservati al personale interno è deputata a riconoscere e valorizzare le competenze professionali sviluppate dai dipendenti, in relazione alle specifiche esigenze delle amministrazioni”. A queste indicazioni viene subito aggiunto che “il legislatore si è comunque premurato di stabilire che la riserva per gli interni non possa essere superiore al 50% dei posti messi a concorso, al fine di evitare che, nel bilanciamento degli interessi del personale interno e dei candidati esterni, l’attribuzione di una quota di riserva più ampia finisca per vanificare i principi che regolano il concorso”.

Sulla base di tali indicazioni viene tratta la seguente conclusione: si deve ritenere che, “nell’ambito dei meccanismi concorsuali, l’amministrazione sia tenuta unicamente a rispettare, valorizzandola, la percentuale indicata dalla norma a valere sul complesso dei posti disponibili a legislazione vigente e coerentemente al piano dei fabbisogni, con l’effetto di potersi reputare assentibile, ove adeguatamente salvaguardata la quota di riserva per il personale esterno, la sua applicazione rispetto al totale dei posti banditi dall’amministrazione, sia pure attraverso il ricorso a procedure concorsuali diverse, bandite contestualmente e comunque nell’ambito della pianificazione dei fabbisogni”.

L’elemento di grande rilievo innovativo del parere è costituito dalla espressa indicazione che non è necessario che la riserva per queste stabilizzazioni operi esclusivamente nell’ambito dello stesso concorso. Essa può operare nell’ambito della programmazione del fabbisogno del personale: la conseguenza di tale disposizione è il rilevante ampliamento dello spazio entro cui esse possono essere effettuate.

Viene superata la lettura fornita dall’Anci, per la quale “questa opzione implica necessariamente l’espletamento di un concorso dirigenziale a tempo indeterminato per almeno due posti messi a bando, con le medesime caratteristiche”.

LE CONSIDERAZIONI

Il parere è, a parere di chi scrive, convincente sulla possibilità di bilanciamento con una assunzione effettuata dall’esterno nell’ambito della programmazione del fabbisogno e non necessariamente nello stesso concorso. Non è infatti in alcun modo ricavabile dal dettato legislativo la volontà di prevedere questa limitazione, che finirebbe per rendere la disposizione di difficile applicazione negli enti di dimensione media e piccola.

Esso, sempre a parere di chi scrive, non è convincente sulla scelta della limitazione della platea: si dimentica infatti che il dettato legislativo non prevede che l’assunzione sia stata effettuata tramite un concorso pubblico, ma solamente che essa si sia svolta “previo esperimento di procedure selettive e comparative a evidenza pubblica”. Siamo in presenza di istituti che sono tra loro significativamente diversi, come dimostrato dal fatto che la competenza sui contenziosi è posta in capo a soggetti diversi. Sembra che con il parere si sia voluto ridimensionare il dettato legislativo, il che -anche nel caso in cui vi siano dei dubbi vuoi di opportunità vuoi di legittimità sulla disposizione- appare assai discutibile. 


Il parere della Funzione Pubblica è in linea con le considerazioni che chi scrive ha evidenziato da subito sulle pagine di questo portale: se le procedure che legittimano l’assunzione del dirigente a contratto sono selettive e comparative, l’assunzione (che non è una stabilizzazione) a tempo indeterminato non può riguardare quei dirigenti a contratto assunti con le procedure “idoneative” di tipo fiduciario.

L’articolo 28, comma 1-bis, del d.l. 75/2023, letto in modo funzionale e coerente con la Costituzione, non può che escludere dalla possibilità di un ingresso definitivo nei ruoli degli enti locali di quei dirigenti assunti a contratto in assenza di qualsiasi comparazione con i curriculum di altri eventuali concorrenti, ma solo per il gradimento del sindaco e l’espressione della loro “personale adesione” al programma politico.

Un genere di assunzioni di questo tipo, di carattere fiduciario, non può che legare il dirigente così selezionato all’interesse della singola e specifica amministrazione ad avvalersi di un soggetto reputato particolarmente esperto (anche se, nei fatti, mai si assiste all’assunzione di chi disponga dei requisiti indicati dall’articolo 19, comma 6, del d.lgs 165/2001) ai fini del proprio programma politico. Il che, simmetricamente, significa che cambiando l’amministrazione a seguito di elezioni, non v’è ratio alcuna per il proseguimento del lavoro del dirigente a contratto.

Un’assunzione, invece, non fondata sulla fiducia, bensì su una comparazione competitiva tra più candidati, contribuisce a staccare la figura, l’operato e le propensioni del dirigente dall’aggancio con la figura e la politica del sindaco, avvicinandolo a quello che la dirigenza di ruolo deve essere: uno strumento di leale collaborazione, caratterizzato da adeguata competenza tecnica, per consentire l’attuazione del programma di qualsiasi sindaco e qualsiasi maggioranza, nel perseguimento dell’interesse non di una persona e di una forza politica, ma della Nazione. Come del resto impone il fin troppo violato articolo 98 della Costituzione.

Il parere della Funzione Pubblica è utile per evidenziare che l’illusione di poter stabilizzare acriticamente ogni dirigente a contratto è, appunto, solo un’illusione.

Purtroppo, non potrà costituire un “baluardo” normativo: l’assenza di controlli preventivi di legittimità sugli atti dei comuni non impedirà di certo interpretazioni ed applicazioni travisate dell’articolo 28, comma 1-bis, del d.l. 75/2023.

Ed un travisamento clamoroso della norma lo si riscontra proprio nel parere della Funzione Pubblica, laddove ritiene che la riserva possa porsi non nella singola procedura concorsuale, ma con la programmazione. L’idea di Palazzo Vidoni è, cioè, che se un comune programmi 10 concorsi, 5 posti possono essere coperti con la procedura di cui all’articolo 28, comma 1-bis. Pertanto, questi 5 posti si possono raccogliere in un concorso, magari per 6 posti, non dovendosi calcolare il 50% in relazione a quelli messi al bando.

Un’interpretazione che stravolge il concetto di “riserva”, che riguarda soltanto e solo il singolo bando e che contrasta con la stessa previsione normativa, la quale ammette “una riserva di posti non superiore al 50 per cento da destinare al personale” ma solo “nell’ambito dei concorsi pubblici per il reclutamento di personale dirigenziale“. La norma, quindi, è chiarissime nel consentire la riserva – come sempre è avvenuto – solo con riferimento ai singoli concorsi e non certo “spalmandola” nella programmazione, operazione che non solo non è nemmeno citata, ma assolutamente non ricavabile dalla norma se non con un’operazione di fantasia, magari utile nel campo dell’arte e della filosofia, ma deleteria in quello del diritto.

Luigi Oliveri

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