Nuova direttiva del Ministro per la Pubblica amministrazione in materia di performance (prima parte)

Con la recente Direttiva del Ministro Zangrillo, contenente indicazioni in materia di misurazione e valutazione della performance individuale, le amministrazioni sono chiamate a valutare l’aggiornamento dei sistemi di valutazione.

La Direttiva non fornisce indicazioni sulla tempistica e sulla natura prescrittiva delle indicazioni, né tantomeno considera la diversità dimensionale e organizzativa delle amministrazioni. Al solito spetta alle amministrazioni agire con la necessaria gradualità e, soprattutto, con ragionevolezza. 

La Direttiva sembra inquadrarsi nell’ambito della previsione del secondo comma dell’art. 3 del D.Lgs. 150/2009, che è una norma di principio per tutte le amministrazioni, che affida agli indirizzi del Dipartimento della funzione pubblica il compito di stabilire le modalità per la misurazione e valutazione della performance ai diversi livelli. Ulteriore fondamento normativo è l’art. 19, comma 5, del D.L. 90/2014 che a sua volta affida ad un apposito regolamento, poi emanato con DPR 105/2016, il compito di definire i compiti del Dipartimento della funzione pubblica in materia di performance. 

Il richiamo alle linee guida della Funzione pubblica

La direttiva si colloca nel solco delle linee guida del Dipartimento della funzione pubblica in materia di performance (in particolare le Linee guida n. 2/2017 per il Sistema di Misurazione e Valutazione della performance e le Linee guida n. 5/2019 per la misurazione e valutazione della performance individuale).

L’atto richiama l’attenzione delle amministrazioni su aspetti che in qualche modo erano già stati sviluppati nelle predette linee guida.

I punti di attenzione. La correlazione tra performance e performance individuale

La direttiva richiama l’attenzione su aspetti che trovano fondamento nei principi del D.Lgs. 150/2009 e che, quindi, avrebbero già dovuto trovare applicazione nei sistemi di misurazione e valutazione adottati dalle amministrazioni.  Tra questi troviamo la corretta correlazione fra performance individuale e performance organizzativa. 

Su questo specifico punto, il riferimento è evidentemente all’art. 9, comma 1, lett. a) del D.Lgs. 150/2009 laddove viene stabilito che, nella valutazione della performance individuale del personale dirigente e del personale responsabile di una unità organizzativa in posizione di autonomia e responsabilità, il fattore valutativo con il peso più rilevante è rappresentato dagli indicatori di performance relativi all’ambito organizzativo di diretta responsabilità.

A tal proposito è utile ricordare che il legame tra performance organizzativa e performance individuale viene richiamato anche dall’art. 6, comma 2, lett. a), del D.L. 80/2021 che ha introdotto il Piano integrato di Attività e Organizzazione (PIAO) laddove, con riferimento ai contenuti di quella che il piano tipo ha definito sottosezione performance, viene stabilito che gli obiettivi di performance debbano realizzare il “necessario collegamento della performance individuale ai risultati della performance organizzativa”.

Inoltre, la previsione secondo la quale la misurazione e la valutazione debba essere fatta a livello generale di Ente, a livello di unità organizzative e a livello individuale (art. 3, comma 2, D.Lgs. 150/2009) e la previsione che i livelli di performance organizzativa devono essere presenti nella valutazione della performance individuale, come contributo o come concorso diretto (art. 9), introduce una regola di buon senso che permea la vita di ogni comunità: se la comunità nel suo complesso produce risultati negativi, non è ipotizzabile che i risultati individuali siano complessivamente in contrasto con questi risultati o che non ne siano influenzati. 

La differenziazione delle valutazioni

Altro punto di attenzione richiamato dalla direttiva è la necessità che i Sistemi di misurazione e valutazione delle performance siano in grado di “assicurare un’adeguata differenziazione delle valutazioni (alle quale la contrattazione collettiva deve adeguarsi) quale leva essenziale per l’efficace gestione delle risorse umane, utilizzando strumenti quali momenti di confronto, feedback, omogeneizzazione, che sono in grado di agire sul livello di equità percepita da parte dei soggetti valutati”. 

In questa indicazione si trova un riferimento indiretto all’art. 19 del D.Lgs. 150/2009 che, tuttavia, affida alla contrattazione collettiva il compito di fissare “criteri idonei a garantire che alla significativa differenziazione dei giudizi di cui all’articolo 9, comma 1, lettera d), corrisponda un’effettiva diversificazione dei trattamenti economici correlati”.

Qui il tema non è tanto la diversificazione dei trattamenti economici di natura incentivante, quanto come a questa diversificazione possa arrivarsi attraverso la differenziazione delle valutazioni: è un tema che pone diversi problemi di natura applicativa, uno per tutti rappresentato da un utilizzo improprio e distorto della differenziazione basato sulla esigenza di tutelare più l’interesse del dirigente a massimizzare il fattore valutativo di cui all’art. 9, comma 1, lett. d) del D.Lgs. 150/2009, piuttosto che a esercitare il potere valutativo in modo appropriato, anche nell’ottica di orientare e stimolare il miglioramento.

La direttiva, a tal proposito, richiama alcuni strumenti che fisiologicamente fanno parte dei processi valutativi, quali i momenti di confronto, il monitoraggio e i feedback continui, cui si aggiunge l’esigenza di agire sul tema della percezione di equità da parte del personale destinatario delle valutazioni attraverso meccanismi di coordinamento tra i titolari del potere valutativo, al fine di omogeneizzare le metriche di dettaglio ed evitare distorsioni sugli esiti valutativi.

Questo non è un aspetto di poco conto considerate le finalità delle valutazioni individuali, che non sono solo quelle di erogare i trattamenti accessori di natura incentivanti, e la loro rilevanza rispetto a diversi momenti che interessano il rapporto di lavoro: le progressioni orizzontali, le progressioni verticali, il conferimento di incarichi, la valutazione negativa. Si tratta di momenti nei quali la valutazione individuale entra a pieno diritto tra i criteri da utilizzare.

La valutazione negativa

Altro punto di attenzione riguarda la definizione, all’interno del Sistema di misurazione e valutazione della performance, di cosa “l’amministrazione intenda per valutazione negativa, definendo, ad esempio, una soglia di punteggio minima (all’interno della scala di valutazione definita nel Sistema stesso) al di sotto della quale la valutazione deve intendersi negativa”.

Il tema non è nuovo e anche in questo caso ci troviamo di fronte ad un chiaro riferimento all’art. 3, comma 5-bis del D.Lgs. 150/2009, introdotto dal D.Lgs. 74/2017. La norma disciplina le conseguenze della valutazione negativa del personale, prevedendo che la stessa rileva ai fini dell’accertamento della responsabilità dirigenziale ex art. 21 del d.lgs. 165/2001 (che può portare all’impossibilità di rinnovo dell’incarico dirigenziale fino alla revoca dell’incarico) e ai fini dell’irrogazione del licenziamento disciplinare come normato dall’art. 55-quater, comma 1, lettera f-quinquies del d.lgs. 165/2001 (“licenziamento per insufficiente rendimento”).

Per quanto riguarda la durata dell’insufficiente rendimento lo stesso art. 55-quater prevede che il licenziamento disciplinare possa conseguire ad una valutazione negativa reiterata nell’arco dell’ultimo triennio.

Una lettura approfondita di quest’ultima norma consente di individuare un ulteriore campo di intervento del sistema di misurazione e valutazione della performance. Infatti è prevista l’irrogazione della sanzione disciplinare del licenziamento nella ipotesi di “reiterata violazione degli obblighi concernenti la prestazione lavorativa, stabiliti da norme legislative o regolamentari, dal contratto collettivo o individuale, da atti e provvedimenti dell’amministrazione di appartenenza, e rilevato dalla costante valutazione negativa della performance del dipendente per ciascun anno dell’ultimo triennio, resa a tali specifici fini ai sensi dell’articolo 3, comma 5-bis, del decreto legislativo n. 150 del 2009”.

Il coordinamento tra le due norme citate non è immediato e presenta aspetti di non facile soluzione rispetto ai quali non risultano pronunciamenti e indirizzi del Dipartimento della Funzione pubblica, adottati in base al secondo comma dell’art. 3 del D.Lgs. 150/2009, che è una norma di principio per tutte le amministrazioni.

Anche il CCNL delle funzioni locali 16.11.2022 si occupa della valutazione negativa con riferimento agli incarichi di Elevata qualificazione. In particolare, l’art. 18, comma 3, stabilisce che l’incarico può essere revocato prima della scadenza, con atto scritto e motivato, tra l’altro in conseguenza di una valutazione negativa della performance individuale.

Il successivo comma 4 stabilisce che l’ente prima di procedere alla definitiva formalizzazione di una valutazione non positiva, acquisisce in contraddittorio, le valutazioni del dipendente interessato anche assistito dall’organizzazione sindacale cui aderisce o conferisce mandato o da persona di sua fiducia. Si tratta di una sorta di “preavviso” di valutazione negativa che ha una collocazione diversa rispetto alle procedure di conciliazione che intervengono quando la valutazione è stata, invece, formalizzata. Il SMiVaP deve tenere conto delle disposizioni normative e contrattuali al fine di rendere possibile la loro concreta attuazione, quando necessario.

In questo caso occorre evidenziare che ci troviamo di fronte a norme che portano a riflettere circa l’appropriatezza della leva valutativa per spronare all’attuazione di norme (precisamente la “violazione degli obblighi concernenti la prestazione lavorativa, stabiliti da norme legislative o regolamentari, dal contratto collettivo o individuale, da atti e provvedimenti dell’amministrazione di appartenenza”), evitando in questo modo di utilizzare altri strumenti che propriamente sarebbero più adatti per perseguire la finalità che il legislatore si propone e con l’effetto di sovraccaricare in modo improprio il processo valutativo.

Infatti, una cosa è il mancato rispetto degli obblighi legislativi e contrattuali connessi alla propria posizione lavorativa, da cui può conseguire un provvedimento disciplinare, altra cosa è ancorare la possibile sanzione ad una valutazione negativa in applicazione del D.Lgs. 150/2009 come richiesto dalla norma. La valutazione è l’esito dell’applicazione dei fattori valutativi previsti dall’art. 9 del D.Lgs 150/2009 e la previsione dell’art. 55-quater, comma 1, lettera f-quinquies del d.lgs. 165/2001 (“licenziamento per insufficiente rendimento”), sembra in tale contesto come una integrazione dei fattori di cui all’art. 9.

È evidente che, se ogni volta che per spingere all’attuazione di una norma se ne sanciscono gli effetti sulla valutazione individuale, la valutazione rischia di diventare un contenitore indistinto di effetti sanzionatori, dove tutto è rilevante e non svolge, quindi, propriamente il compito di orientare anche in termini comportamentali, l’azione dei dirigenti e delle strutture verso l’attuazione delle priorità strategiche definite dall’organo di indirizzo politico-amministrativo e polverizzano in mille rivoli gli elementi che il valutatore deve esaminare.

Accanto a questa criticabile sovraesposizione dei sistemi valutativi emerge anche una incapacità delle Amministrazioni di approntare gli opportuni strumenti organizzativi, informativi e informatici per misurare quanto la norma richiede di valutare: con il paradosso finale che per un verso la norma impone la rilevanza e dall’altro il valutatore non ha strumenti per verificare il livello di attuazione e la riconducibilità alla posizione del singolo dipendente, con il rischio evidente che le corrispondenti norme risultino fortemente depotenziate.

La soluzione ragionevole da attuare prevede, prioritariamente, la definizione di cosa si intenda per valutazione negativa; correttamente le norme richiamate rinviano alla disciplinata definita nell’ambito del sistema di misurazione e valutazione della performance, adottato ai sensi dell’art. 7 del D.Lgs. 150/2009. Pertanto, è in questo ambito che deve essere stabilito a quale valutazione (in termini quantitativi) corrisponda una condizione di negatività; infatti, nella logica di graduazione delle valutazioni finali il parziale raggiungimento degli obiettivi, che rappresenta uno dei fattori sui quali si sviluppa la valutazione individuale in base all’art. 9, non può essere considerata di per sé sintomo di una condizione di negatività.

In linea generale il sistema deve prevedere il punteggio al di sotto del quale la prestazione debba essere considerata inadeguata, e quindi negativa, prevedendo che a quel punteggio non consegua il diritto anche parziale alla retribuzione di natura incentivante. Espresso in questi termini il perimetro di operatività della valutazione negativa, i punteggi superiori non potranno essere considerati manifestazione di valutazione negativa e daranno accesso a diversi livelli di retribuzione incentivante fino al massimo previsto in sede di contrattazione nazionale e decentrata.

Tuttavia non sembra sufficiente definire quando la valutazione debba essere considerata negativa in quanto è necessario che nella valutazione siano considerate anche le “violazione degli obblighi concernenti la prestazione lavorativa, stabiliti da norme legislative o regolamentari, dal contratto collettivo o individuale, da atti e provvedimenti dell’amministrazione di appartenenza”. Infatti, la lettura sistematica delle norme richiamate porta a ritenere che tali tipologie di violazioni devono essere intercettate al momento della valutazione e determinare una valutazione negativa; per cui il valutatore dovrà necessariamente tenerne conto nell’esprimere il giudizio finale di valutazione. A tal fine il sistema può utilizzare due possibili alternative: 

  1. prevedere esplicitamente nelle declaratorie di dettaglio dei comportamenti professionali e organizzativi (previsti per i dirigenti e il personale del comparto dall’art. 9) anche tali tipologie di violazioni in modo che abbiamo una incidenza diretta sull’esito della valutazione; 
  2. o, in alternativa, prevedere che all’esito della valutazione in base ai fattori previsti dall’art. 9, si effettui una specifica ricognizione delle violazione degli obblighi connessi alla prestazione lavorativa applicando un fattore correttivo, in base alla gravità delle violazione. Quest’ultima opzione ha il vantaggio di dare attuazione alla specifica previsione secondo la quale la valutazione negativa per poter dar luogo alla sanzione espulsiva deve essere “resa a tali specifici fini ai sensi dell’articolo 3, comma 5-bis, del decreto legislativo n. 150 del 2009”.

Conclusioni

Fin qui le indicazioni che si collocano nel quadro normativo vigente. In un prossimo contributo esamineremo gli altri aspetti sui quali la Direttiva si concentra e che impone sicuramente un momento di riflessione al fine di valutare i pro e i contro, anche tenendo conto della diversità dimensionale e organizzativa delle amministrazioni. Tra questi aspetti citiamo i seguenti:

  • l’adozione di modalità di valutazione che vadano oltre – soprattutto per il personale dirigenziale – la sola valutazione effettuata dal superiore gerarchico e che coinvolgano una pluralità di soggetti, interni o esterni all’organizzazione, per arrivare gradualmente alla valutazione a 360°;
  • l’introduzione di forme di rewarding per chi ha contribuito maggiormente al miglioramento della performance dell’amministrazione.

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