Alcune ipotesi di danno erariale a carico del RUP nel corso dell’esecuzione di appalti pubblici

Ricoprire il ruolo di responsabile unico del procedimento, ora responsabile unico del progetto, comporta pochi onori e molti oneri. E’ quanto si ricava dalla lettura della giurisprudenza amministrativa e contabile in merito. Focalizzando l’attenzione alla giurisprudenza delle sezioni regionali della Corte dei conti, si evidenziano significativi arresti in cui è il responsabile a sopportare le conseguenze di un agire non conforme a legge. E’ il caso della sentenza nr. 22 del 2024 della Corte dei conti in grado di Appello che ha confermato il danno erariale al RUP per dichiarazioni non veritiere rese nella propria autorizzazione. Nel caso concreto la sua responsabilità derivava dall’aver validato il progetto esecutivo attestato come conforme alla normativa vigente e dotato di tutte le approvazioni e autorizzazioni di legge necessarie ad assicurare la cantierabilità del medesimo; la circostanza, viceversa, si era dimostra successivamente non veritiere per mancanza dell’autorizzazione paesaggistica, poiché il sito era area sottoposta a vincolo. Va premesso che nella fattispecie scrutinata dalla Corte, l’elemento psicologico del RUP condannato era il dolo, con conseguente volontà dell’azione e dell’evento, e piena consapevolezza della mancanza delle necessarie autorizzazioni. Va però sottolineato uno snodo essenziale della sentenza di primo grado di condanna (Sezione Basilicata nr. 78 del 2021).

Secondo la sentenza non appare revocabile in dubbio che la normativa che presiede la materia degli appalti e quella relativa al procedimento amministrativo, assegna al RUP una posizione preminente rispetto a tutti gli altri soggetti che concorrono all’esecuzione dell’appalto, affidandogli il compito di “autorità guida” del procedimento. L’art. 6 della legge n. 241/1990, sul procedimento amministrativo, disciplina i compiti del responsabile del procedimento, assegnandogli una varia ed ampia gamma di competenze che richiedono adempimenti collocabili nelle diverse fasi del procedimento, connotati da diversa natura giuridica, dei quali assumono maggiore rilevanza i poteri istruttori e quelli di impulso procedimentale. Allo stesso va, pertanto, riconosciuta un’ampia sfera di autonomia operativa finalizzata al perseguimento del buon esercizio dell’attività amministrativa.

Siffatta ricostruzione, effettuata vigente la precedente normativa, deve intendersi ancora attuale alla luce del sopravvenuto dlgs nr. 36 del 2023, declinati nell’art. 15 e nel successivo allegato I.2.

Ciò premesso, in disparte la caratterizzazione del dolo nel caso appena esaminato, l’esame della giurisprudenza della Corte dei conti evidenzia significative ipotesi di danno erariale a seguito di malgoverno delle norme in tema di appalti pubblici; e ciò anche in disparte la insussistenza di rilievi di carattere penale.

Si segnalano sul punto la sentenza nr. 196 del 2019 della Sezione Giurisdizionale Lombardia (confermata, con lieve diminuzione del quanto, dalla sentenza della II Sezione di Appello nr. 196 del 2019 con la quale è stato condannato un responsabile per una fornitura il cui presso di acquisto sarebbe stato ben superiore a quello effettivo sulla scorta delle verifiche di audit interno della società partecipata. La sentenza nr. 224 del 2017 della Sezione Liguria (confermata da sentenza della III Sezione di Appello nr. 231 del 2019) in relazione a ipotesi di responsabilità per perdita di chance a seguito di aggiudicazione diretta. Altra rilevante fonte di responsabilità riguarda la selezione della commissione giudicatrice.

L’art. 93. (Commissione giudicatrice) del dlgs nr. 36 del 2023 prevedeva che

1. Ai fini della selezione della migliore offerta nelle procedure di aggiudicazione di contratti di appalti con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, dopo la scadenza del termine per la presentazione delle offerte, è nominata una commissione giudicatrice, che, su richiesta del RUP, svolge anche attività di supporto per la verifica dell’anomalia.

2. La commissione è composta da un numero dispari di componenti, in numero massimo di cinque, esperti nello specifico settore cui si riferisce l’oggetto del contratto. Possono essere nominati componenti supplenti.

Da tempo immemorabile la giurisprudenza amministrativa ha dovuto cercare un punto di equilibrio tra il principio tendenziale secondo il quale la amministrazione deve agire in autoproduzione e quello secondo il quale per gli appalti che si aggiudica con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa si deve privilegiare la specifica esperienza di settore, e la violazione della normativa al riguardo comporta responsabilità civile della amministrazione e conseguente responsabilità amministrativa del responsabile unico del procedimento in sede di rivalsa da parte della Corte di conti.

Come detto in precedenza, mentre la violazione della procedura selettiva non comporta invalidità, ma semplice irregolarità, degli atti successivi, la scelta di soggetto non esperto inficia tutta l’attività successiva. Questo comporta la possibilità di insorgenza di danno patrimoniale e di obbligo di risarcimento a favore del concorrente pretermesso proprio per un vizio originario attinente la composizione del consesso esaminante. Sarà quindi cura del responsabile del procedimento quello di ponderare la scelta di nomina a che la stessa sia espressione di capacità di giudizio rapportata allo specifico settore di gara

Si segnala sul punto Corte dei conti, Sezione Giurisdizionale Molise, sentenza nr. 161 del 2023 (confermata in Appello) che ha condannato un responsabile unico che, nell’ambito della gara bandita dall’Azienda speciale regionale Molise Acque con il metodo dell’appalto integrato ed offerta economicamente più vantaggiosa per l’affidamento della progettazione esecutiva e dell’esecuzione dell’acquedotto molisano centrale, aveva proceduto alla costituzione della commissione tecnica nominando 4 dipendenti della stazione appaltante, aventi la qualifica di funzionari e svolgenti le funzioni di capo ufficio, in violazione dell’art. 84 del codice degli appalti allora in vigore, in quanto “non esperti” ed in quanto “non possedevano alcun diploma di laurea”.

Ulteriore ipotesi di responsabilità riguarda anche ipotesi di commissione di reati, come nel caso del segreto degli atti di gara.

Secondo Cass. pen., Sez. VI, Sentenza, 30/09/2021, n. 4194

Integra il reato di rivelazione di segreti di ufficio la divulgazione o comunicazione a terzi degli atti delle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici previsti dall’art. 13, comma 2, d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 – attualmente dall’art.53, comma 2, del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 – indipendentemente dall’esistenza o dalla potenzialità di pregiudizio per la pubblica amministrazione o per un terzo, in quanto atti coperti da segreto per i quali la fonte normativa ha già ritenuto il pericolo insito nella violazione di esso. (In motivazione la Corte ha spiegato che, invece, la comunicazione o divulgazione di atti delle dette procedure diversi da quelli enumerati dalla norma speciale è rilevante ex art. 326 cod. pen. qualora sussista quantomeno un pericolo di pregiudizio). (Rigetta, CORTE APPELLO MILANO, 06/11/2020)

Va, quindi, ancora una volta evidenziata la delicatezza dell’incarico di responsabile del progetto che, sebbene compensata con una somma aggiuntiva prevista attualmente dall’art. 45 del dlgs nr. 36 del 2023, è irta di responsabilità, penali e amministrative.

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