Assunzioni a cavallo di due anni: un’intricata questione operativa.

Le assunzioni a cavallo di due anni costituiscono un problema, a causa dell’assenza di regole definite sulla valenza degli atti di programmazione.

Poniamo un esempio: un ente che abbia programmato una certa assunzione nel 2023, può assumere il dipendente nel caso in cui la procedura concorsuale si sia conclusa nel 2023, ma senza sottoscrizione del contratto di lavoro, ponendo che tale ente abbia già approvato Dup e bilancio di previsione 2024-2026 ma non ancora il Piao?

Una prima risposta ipotizzabile, fondata sulla lettura restrittiva e rigoristica dell’articolo 10 del DM 132/2022, è negativa. Tale articolo, come è noto dispone che in caso di mancata adozione del Piano integrato di attività e organizzazione trovano applicazione, tra le altre, “le sanzioni di cui all’ articolo 10, comma 5, del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150”. Le sanzioni in argomento sono divieto di erogazione della retribuzione di risultato ai dirigenti che risultano avere concorso alla mancata adozione del Piano, per omissione o inerzia nell’adempimento dei propri compiti, e divieto di procedere ad assunzioni di personale o al conferimento di incarichi di consulenza o di collaborazione comunque denominati. Ma, simile argomentazione supera la prova di resistenza?

Prima di verificarlo, va evidenziato che nell’esempio posto l’ente non dovrebbe porsi troppi crucci: deve adottare il Piao entro il 31 gennaio 2024, come stabilito dall’articolo 7, comma 1, del DM 132/2022 e prima ancora dall’articolo 6 del d.l. 80/2021; pertanto, a meno di non qui configurabili imperative emergenze, e visto che in ogni caso l’assunzione non è stata effettuata, attendere qualche decina di giorni in più non dovrebbe porre problemi, meglio evitare qualsiasi possibile questione ed effettuare l’assunzione dopo aver adottato il Piao. Una scelta prudenziale, per scongiurare che controlli postumi aderenti alla tesi restrittiva conducano poi a conseguenze nefaste.

Dunque, la soluzione è: nel 2023, per qualsiasi causa, si è impiegato del tempo ad effettuare l’assunzione, tanto da giungere al 2024; meglio, se si ha già il bilancio di previsione approvato, attendere pochi altri giorni, il tempo di approvare il Piao.

Torniamo, però, al punto: l’interpretazione restrittiva e rigoristica regge? Allo scopo, occorre innanzitutto sgombrare il campo da un equivoco e chiarire quando si pone in essere realmente l’assunzione. Essa non è frutto della conclusione del concorso e connessa approvazione della graduatoria finale. L’assunzione discende, nell’ambito del lavoro contrattualizzato entro il quale rientra il personale degli enti locali, esclusivamente dalla sottoscrizione del contratto individuale di lavoro, come prescrive l’articolo 35, comma 1, del d.lgs 165/2001. La presa di servizio, se successiva alla sottoscrizione del contratto, ne costituisce condizione risolutiva.

Quindi, il tema che si pone deriva dall’eventualità di un concorso concluso nel 2023, ma senza la sottoscrizione del contratto a tutto il 31.12.2023.

Allora, si può riproporre la domanda in altro modo: è possibile sottoscrivere nel 2024 (a bilancio di previsione e Dup approvati, ma in assenza di Piao 2024-2026) il contratto di assunzione di un concorso attuativo del programma dei fabbisogni del 2023?

Ai sensi dell’articolo 4, comma 1, lettera c), del DM 132/2022 nella sottosezione del Piao connessa alla programmazione dei fabbisogni stabilisce che essa e deve evidenziare:

  1. la capacità assunzionale dell’amministrazione, calcolata sulla base dei vigenti vincoli di spesa;
  2. la programmazione delle cessazioni dal servizio, effettuata sulla base della disciplina vigente, e la stima dell’evoluzione dei fabbisogni di personale in relazione alle scelte in materia di reclutamento, operate sulla base della digitalizzazione dei processi, delle esternalizzazioni o internalizzazioni o dismissioni di servizi, attività o funzioni;
  3. le strategie di copertura del fabbisogno, ove individuate;
  4. le strategie di formazione del personale, evidenziando le priorità strategiche in termini di riqualificazione o potenziamento delle competenze organizzate per livello organizzativo e per filiera professionale;
  5. le situazioni di soprannumero o le eccedenze di personale, in relazione alle esigenze funzionali.

Ora, risulta evidente che quell’ente si è mosso nel 2023 per dare attuazione al programma triennale dei fabbisogni, il quale, come noto, nella sostanza consiste in un’iniziale determinazione in termini finanziari della dotazione organica; si ricava il valore finanziario complessivo e si verifica: a) che esso sia sufficiente a finanziare il personale in servizio (altrimenti si deve attivare la messa in disponibilità del personale in esubero); b) se il personale in servizio comunque disponga delle professionalità necessarie; c) se manchino alcune professionalità e quali; d) quali professionalità, tra quelle mancanti (la vacanza può anche derivare dalla scopertura connessa a cessazioni di professionalità non nuove, ma confermate nella loro utilità dal programma), coprire e con che ordine di priorità, utilizzando alla spesa del personale in servizio quella consentita dalle facoltà assunzionali vigenti.

Insomma, si deve dare per scontato che se il contratto di lavoro fosse stato sottoscritto nel 2023, esso avrebbe coperto i fabbisogni individuati dal programma e l’assunzione avrebbe rispettato le facoltà assunzionali.

Scindendo, ora, la fattispecie giuridica da quella contabile non sembra che l’articolo 10 del DM 132/2022 possa impedire ad un ente, che abbia approvato il bilancio di previsione entro il 31.12, di sottoscrivere un contratto di lavoro per un’assunzione correttamente programmata l’anno precedente nell’anno successivo a tale programmazione.

Occorre tenere presente che il Piao è resta pur sempre solo un atto di programmazione: stabilisce, quindi, condizioni e limiti da rispettare per acquisire personale. Non si tratta di un provvedimento che fissa in modo tassativo scadenze e termini a pena di decadenza.

In sostanza, l’ente che abbia concluso nel 2023 il concorso, ma non sottoscritto il contratto di lavoro, anche laddove lo sottoscriva nel 2024 non vìola in alcun modo il divieto di assumere in assenza di Piao, per la semplice ragione che sta assumendo in attuazione del Piao 2023: il superamento della data del 31.12.2023 non comporta alcuna decadenza dal potere dovere di concludere l’attuazione del Piao.

Questo, sul piano strettamente giuridico e programmatorio. Sul piano contabile le cose non sono altrettanto semplici. Se l’assunzione fosse stata effettuata stipulando il contratto nel 2023, si sarebbe potuto tenere conto delle facoltà assunzionali del 2023. Lo slittamento della sottoscrizione del contratto al 2024 porta alla conseguenza che l’assunzione da una parte è possibile nel rispetto delle facoltà assunzionali del 2024 e dall’altra che consuma appunto dette facoltà assunzionali del 2024: non si possono aggiungere a queste, le spese per assunzioni previste nel 2023, ma non effettuate.

Dunque, l’ente dovrebbe, prima di assumere, ricalcolare, aggiornandole, le facoltà assunzionali per il 2024. Questo è l’ultimo anno di applicazione della Tabella 2 di cui all’articolo 5 del DM 17.3.2020, ai sensi del quale esse si computano incrementando per le assunzioni di personale a tempo indeterminato, la spesa del personale registrata nel 2018 delle percentuali indicate nella tabella medesima. Col 2024 si raggiunge la percentuale massima possibile: le facoltà assunzionali, quindi, sono quelle derivanti dall’applicazione della percentuale alle spese del 2018, meno le facoltà già consumate negli anni precedenti. Poniamo un comune tra 10.000 e 59.999 abitanti, che nel 2018 abbia sostenuto una spesa di personale di 10.000.000: può incrementare tale spesa del 22%, trovando, quindi una disponibilità di euro 2.200.000, alla quale sottrarre le spese per assunzioni già effettuate gli anni precedenti (quando sono state applicate le diverse percentuali di incremento all’epoca vigenti[1]).

Contabilmente, serve il Piao? Come visto, occorre che esso, nella sotto sezione della programmazione dei fabbisogni indichi la capacità assunzionale dell’amministrazione, calcolata sulla base dei vigenti vincoli di spesa. Detta capacità assunzionale trova la propria fonte nel Piao 2024?

Il paragrafo 8.2 del principio contabile 4/1 relativo alla programmazione, come modificato dal DM 25.7.2023 stabilisce: “La programmazione delle risorse finanziarie per tutti gli anni previsti dal DUP, da destinare ai fabbisogni di personale è determinata sulla base della spesa per il personale in servizio e di quella connessa alle facoltà assunzionali previste a legislazione vigente, tenendo conto delle esigenze di funzionalità e di ottimizzazione delle risorse per il miglior funzionamento dei servizi. La programmazione di tali risorse finanziarie costituisce il presupposto necessario per la formulazione delle previsioni della spesa di personale del bilancio di previsione e per la predisposizione e l’approvazione del Piano triennale dei fabbisogni di personale nell’ambito della sezione Organizzazione e capitale umano del Piano integrato di attivita’ e organizzazione (PIAO) di cui all’art. 6 del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n. 113”.

Poiché nell’ipotesi trattata, l’ente ha già approvato il bilancio entro il 31.12.2023, allora ha anche inserito nel Dup la spesa prevista (che poi null’altro è se non quella specificata nelle Linee di Indirizzo per la formulazione del programma dei fabbisogni di personale del 2018) e introdotto nel bilancio di previsione la spesa di personale.

Qual è tale spesa di personale? Nel 2024 non può che essere quella connessa al valore finanziario della spesa per il personale già in servizio, alla quale aggiungere la spesa per le facoltà assunzionali, che nel 2024 è eterodeterminata e fissata in modo incontrovertibile: il 22% della spesa di personale come risultante dal rendiconto del 2018, al netto della spesa per assunzioni già consumata tra il 2020 e il 2023.

Quindi, esistono tutte le condizioni per stipulare nel 2024 un contratto di lavoro rinveniente da un concorso espletato l’anno prima in esecuzione del Piao 2023: infatti, anche sul piano contabile la spesa è definita.

Certo, tale assunzione finirebbe per condizionare il programma delle assunzioni del Piao 2024, perché sottrarrebbe un’assunzione eventuale.

Ma, ragionando, si ponga che nel 2023 quell’ente avesse disponibili, dei 2.100.000 euro possibili per assunzioni, 300.000 euro, e ne avesse programmati 50.000 proprio per l’assunzione poi non portata a termine.

Se il contratto fosse stato sottoscritto nel 2023, nel 2024 l’ente avrebbe avuto a disposizione 400.000 euro di facoltà assunzionali (i 300.000 del 2023, più i 100.000 aggiuntivi derivanti dall’applicazione nel 2024 della percentuale di incremento sul 2018 del 22%, l’1% in più rispetto al 2023)- 50.000, cioè 350.000.

La circostanza, allora, che nel 2024 si sottoscriva un contratto di lavoro afferente all’attuazione del Piao 2023 per una spesa di 50.000 euro non modifica sul piano finanziario le possibilità programmatiche relative al 2024: l’ente continuerebbe a poter disporre dei 350.000 che avrebbe comunque potuto allocare se il contratto fosse stato sottoscritto nel 2023.

Un’ultima domanda: nel 2024 il Piao dovrebbe confermare il fabbisogno di quel dipendente per il quale si è attivato il concorso del 2023? Nell’esempio sin qui seguito, tale domanda non avrebbe senso. Infatti, ci si riferisce all’ipotesi nella quale l’ente non è rimasto del tutto inerte: ha espletato il concorso, dando attuazione alla programmazione 2023, senza però assumere. Il dipendente vincitore ha una posizione di diritto soggettivo all’assunzione. Solo una revoca o un annullamento del concorso potrebbero degradare tale posizione e porre nel nulla l’attuazione del Peg 2023; e solo in quest’ultimo caso, allora, risulterebbe necessario, nel 2024, riprogrammare il fabbisogno, per decidere se riconfermare oppure no l’assunzione programmata, gestita ma poi annullata o revocata.


[1] E’ da ricordare che le percentuali di cui alla Tabella 2 del DM 17.3.2020 non si sommavano, ma si cumulavano: nell’esempio dei comuni con popolazione 10.000-59.999 abitanti, il primo anno l’incremento sulla spesa 2018 fu del 9,0%; l’anno dopo si passò al 16,0% (non 9+16, ma 9+7); poi al 19,0% (+3% rispetto all’anno prima), poi al 21,0% (+ 2%) nel 2023, per concludere al 22,0% (+1%) nel 2024.

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