Attività contrattuale, prenotazioni e impegni di spesa

(prima parte)

La questione posta dal direttore del quotidiano, L. Oliveri, “Il titolo giuridico per l’impegno definitivo della spesa è il contratto, non l’aggiudicazione o l’affidamento” pubblicato il 9/11/2023 effettivamente ha una rilevanza particolare che il RUP, prima ancora del dirigente/responsabile del servizio – e non solo il responsabile dei servizi finanziari (nella sua importante funzione di coordinamento/guida, per gli aspetti/implicazioni contabili dell’azione amministrativa) -, può sottovalutare/trascurare.

Sia il decreto legislativo 267/2000 (in particolare l’articolo 183) e, soprattutto, il principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria n. 4/2 allegato al decreto legislativo 118/2011, sono chiari nel momento in cui spiegano che l’impegno di spesa segue il perfezionamento dell’obbligazione giuridica che, come ricordato nel contributo citato ed in tante altre occasioni, si sostanzia nel contratto classico o in altre forme di “incontro”, come si annotava classicamente, delle volontà delle parti. 

Ad esempio, l’accettazione del preventivo, per evitare tante complicazioni, nel caso di micro affidamenti determina incontro di volontà e quindi genera quel perfezionamento dell’obbligazione giuridica che consente l’assunzione dell’impego di spesa e la predisposizione, quindi, della relativa decisione di affidamento che può essere trasmessa al responsabile dei servizi finanziari per la registrazione ed imputazione (in base al “cronoprogramma” di spesa). 

Il decreto legislativo 267/2000

Le disposizioni di maggior rilievo si trovano, come anticipato, nell’articolo 183 del decreto legislativo 267/2000 ed in specie al primo comma laddove si dispone che “L’impegno costituisce la prima fase del procedimento di spesa, con la quale, a seguito di obbligazione giuridicamente perfezionata è determinata la somma da pagare, determinato il soggetto creditore, indicata la ragione e la relativa scadenza e viene costituito il vincolo sulle previsioni di bilancio, nell’ambito della disponibilità finanziaria accertata ai sensi dell’articolo 151”.

Il primo comma trova conferma – ed una parziale smentita sul fatto che l’impegno di spesa non è mai la prima fase del procedimento amministrativo di spesa visto che il primo momento istruttorio in realtà è costituito dalla prenotazione di impegno.

In questo senso, il comma 3 sempre dell’articolo in commento ricorda che “Durante la gestione possono anche essere prenotati impegni relativi a procedure in via di espletamento”. 

Questi provvedimenti, si tratta di situazione non necessariamente fisiologica, in realtà gli interventi per cui sia stata prenotata la spesa (al netto della situazione dei lavori come si dirà più avanti) se “entro il termine dell’esercizio non” venisse “assunta dall’ente l’obbligazione di spesa verso i terzi decadono e costituiscono economia della previsione di bilancio alla quale erano riferiti, concorrendo alla determinazione del risultato contabile di amministrazione di cui all’articolo 186”. 

Il principio contabile 4/2 

Il fatto/circostanza che conferma che l’impegno, in realtà, non è affatto la prima fase del procedimento che porta all’impegno – anche se poi il periodo della disposizione di legge viene ripetuto -,  viene confermato dal principio contabile 4/2   nel paragrafo 5 (rubricato “Impegno di spesa e regole di copertura finanziaria della spesa”.

Al punto 5.1 si legge la conferma per cui (in realtà) “Ogni procedimento amministrativo che comporta spesa deve trovare, fin dall’avvio, la relativa attestazione di copertura finanziaria ed essere prenotato nelle scritture contabili dell’esercizio individuato nel provvedimento che ha originato il procedimento di spesa”.

Secondo un’ovvia lettura, che il RUP, si ripete, deve chiaramente presidiare prima dello stesso responsabile dei servizi finanziari (ed al netto delle eccezioni previste per i lavori), ogni procedimento amministrativo che implica una spesa deve prendere avvio (in generale, non può non accadere) con la prenotazione dell’impegno di spesa. 

Prenotazione che, classicamente, negli appalti viene assunta con la (ora) decisione a contrarre. La decisione a contrarre, pertanto, in generale (come del resto emergeva nell’articolo 32 ed ora nell’articolo 17 del nuovo codice) si pone a monte del procedimento amministrativo contrattuale.

Non a caso, anche per meglio intendersi, in più di una circostanza si è rilevato – operando in modo da considerare il complesso dell’attività amministrativa che porta, può portare poi all’affidamento, alla stipula del contratto/perfezionamento dell’obbligazione giuridica ed all’assunzione dell’impegno di spesa) – che il relativo procedimento amministrativo, negli appalti, viene avviato con il classico atto amministrativo della decisione a contrarre, gli atti tecnici vengono “dopo” nel senso che vengono approvati, per come li ha predisposti il RUP, proprio dall’atto in parola.

Se il procedimento amministrativo e quello, sia consentito, contabile, prendono avvio dalla decisione a contrarre che contiene, deve contenere, la prenotazione di impegno di spesa, evidentemente la procedura di aggiudicazione prenderà avvio dall’atto tecnico (pubblicazione del bando/invio della lettera di invito nella procedura negoziata).

Che procedimento e procedura oggi siano più chiaramente distinti emerge anche dall’allegato I.3 in tema di termini, non a caso, delle procedure (e non del procedimento).  

Non solo, come si vedrà, emerge in maniera illuminante nella differenza tra affidamento diretto e le procedure di aggiudicazione, considerato che il primo (allegato I.1) non è una procedura di selezione/aggiudicazione. 

Prenotazione ed impegno di spesa 

Se la prenotazione di impegno di spesa è sempre “certa” nel senso che, ai sensi del principio contabile, come visto, ogni avviato procedimento che comporti spesa deve avere la sua prenotazione (a rischio di generare il debito fuori bilancio), è altresì vero che l’impegno (vero e proprio) sia solo eventuale nel senso che non necessariamente ogni procedimento dovrà sfociare in impegno. Ed in questo senso, sempre il principio contabile in commento ricorda che “Alla fine dell’esercizio, le prenotazioni alle quali non hanno fatto seguito obbligazioni giuridicamente perfezionate e scadute sono cancellate quali economie di bilancio”.

E’ questo il passaggio fondamentale che deve presidiare il RUP, in particolare evidentemente negli acquisiti di beni e servizi, e su cui si esplica la necessaria funzione di controllo e correlata responsabilità del responsabile dei servizi finanziari (a pena di grave errore tecnico).

Con la prenotazione della spesa il RUP “blinda”, con conseguente apposizione del vincolo provvisorio, una determinata risorsa finanziaria assegnata e solamente l’impegno di spesa conseguente al previo perfezionamento dell’obbligazione giuridica consente (ed autorizza) il responsabile del servizio finanziario alla conseguente registrazione ed imputazione nell’esercizio interessato.  

Se l’obbligazione giuridica non viene perfezionata (al netto di alcune eccezioni che riguardano i lavori e di cui si dirà) la prenotazione “decade” e la somma provvisoriamente blindata (semplificando) non rimane “appesa” al bilancio ma costituisce economia per confluire nell’avanzo

È sufficiente questa semplice sottolineatura per scongiurare, e per evitare, i cc.dd. impegni di fine anno sull’esercizio in corso oramai terminato. 

I soggetti coinvolti tra prenotazione e impegno 

I soggetti, evidentemente, coinvolti in questa operazione sono, in primo luogo il RUP (che rappresenta l’atto principale del procedimento amministrativo contrattuale) e i dirigenti/responsabili di servizio.   

La questione fondamentale, ovvero quella relativa alla responsabilità delle “decisioni” adottate coinvolge necessariamente ed evidentemente il RUP (anche se non coincidesse con il dirigente/responsabile del servizio con poteri di spesa) che predispone gli atti relativi al procedimento ed alla procedura di aggiudicazione.  

Per intendersi, e superare ogni altra riflessione al riguardo, il RUP è il soggetto che predispone, direttamente o sotto la sua supervisione, per tacer d’altro, la decisione a contrarre. 

Come ora si legge, tra l’altro, nell’allegato I. 2, il RUP è colui che decide il procedimento di affidamento (nel caso dell’affidamento diretto) o la procedura di aggiudicazione – ovviamente concerterà, necessariamente, tale scelta con il proprio dirigente/responsabile del servizio nel caso in cui con questo con coincida visto che è il dirigente/responsabile del servizio a firmare la decisione a contrarre (che conterrà la scelta sulla procedura e le varie regole della legge di gara). 

Esiste pertanto un “intimo” collegamento tra prenotazione di impegno di spesa e RUP. Come già annotato questo soggetto non può non avere un corretto presidio di queste norme “contabili” e deve avere contezza del fatto che siano presenti, o accertate, le risorse in grado di assicurare la copertura dell’intervento che è chiamato a realizzare.   

E’ questa, evidentemente, una delle fasi fondamentali che riguarda l’attività contrattuale ovvero la certezza che l’intervento abbia copertura finanziaria.

E la copertura finanziaria, viste anche le varie disposizioni sopra riportate, non trova copertura con l’impegno di spesa ma con la prenotazione di impegno come detto

E, ancora, se le risorse non sono presenti o accertate, non può predisporre la decisione a contrarre ed è inutile che si cimenti e la trasmetta al servizio finanziario. Il responsabile dei servizi finanziaria non potrà farla proseguire

Ciò vale, estendendo l’ambito del ragionamento, anche al caso in cui – per importi pari o superiori ai 140mila euro per beni e servizi, e per importi pari o superiori ai 150mila euro per i lavori, non sia stata predisposta l’obbligatoria programmazione e la possibilità di agire senza questa non abbia una valida ragione come ora declinato nell’allegato I.5 “Elementi per la programmazione dei lavori e dei servizi. Schemi tipo” che sostituisce il DM 14/2018.

(prima parte) 

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