Come funziona la “commissione di accesso” per casi di infiltrazione mafiosa nei comuni

Quando e perché si nomina la “commissione di accesso” finalizzata a verificare fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso o similare?

La disciplina normativa è dettata dall’articolo 143 del d.lgs 267/2000, testo unico dell’ordinamento degli enti locali. La questione è salita agli onori della cronaca per le vicende del comune di Bari.

La disposizione normativa citata prevede che al di là dei casi di mancata approvazione del bilancio nei termini o, dimissioni dei consiglieri, dimissioni del sindaco e di altre situazioni di gravi violazioni di legge, “i consigli comunali e provinciali sono sciolti quando, anche a seguito di accertamenti effettuati a norma dell’articolo 59, comma 7, emergono concreti, univoci e rilevanti elementi su collegamenti diretti o indiretti con la criminalità organizzata di tipo mafioso o similare degli amministratori di cui all’articolo 77, comma 2, ovvero su forme di condizionamento degli stessi, tali da determinare un’alterazione del procedimento di formazione della volontà degli organi elettivi ed amministrativi e da compromettere il buon andamento o l’imparzialità delle amministrazioni comunali e provinciali, nonché il regolare funzionamento dei servizi ad esse affidati, ovvero che risultino tali da arrecare grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica”.

Dalla lettura della disposizione emergono alcuni elementi piuttosto chiari:

  1. sebbene il Viminale abbia chiarito per il caso del comune di Bari che non necessariamente l’attivazione della commissione di accesso per gli accertamenti regolati dalla norma porti allo scioglimento, in ogni caso lo scopo fondamentale della norma stessa è proprio condurre allo scioglimento del comune, ovviamente se ne ricorrono i presupposti;
  2. i presupposti sono appunto elementi
    • concreti
    • univoci
    • rilevanti
      a comprova dell’alterazione della volontà decisionale degli organi elettivi ed amministrativi dell’ente.

Dalla norma emerge chiaramente, inoltre, che la procedura di verifica dei presupposti indicati sopra non è affatto doverosa, ma totalmente discrezionale, cioè aperta ad una specifica scelta governativa.

Infatti, la valutazione della concretezza, univocità e rilevanza degli elementi da verificare è connessa ad un giudizio di merito ampiamente discrezionale, connesso al cosiddetto “fumus”, cioè alla sussistenza di evidenze comprovabili della compromissione del buon andamento dell’amministrazione.

Solo se si valuti la sussistenza di tale “fumus” scatta la possibilità di applicare il comma 2 dell’articolo 143: “Al fine di verificare la sussistenza degli elementi di cui al comma 1 anche con riferimento al segretario comunale o provinciale, al direttore generale, ai dirigenti ed ai dipendenti dell’ente locale, il prefetto competente per territorio dispone ogni opportuno accertamento, di norma promuovendo l’accesso presso l’ente interessato. In tal caso, il prefetto nomina una commissione d’indagine, composta da tre funzionari della pubblica amministrazione, attraverso la quale esercita i poteri di accesso e di accertamento di cui è titolare per delega del Ministro dell’interno ai sensi dell’articolo 2, comma 2-quater, del decreto-legge 29 ottobre 1991, n. 345, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 dicembre 1991, n. 410. Entro tre mesi dalla data di accesso, rinnovabili una volta per un ulteriore periodo massimo di tre mesi, la commissione termina gli accertamenti e rassegna al prefetto le proprie conclusioni”.

La Commissione “di accesso”, dunque, deve verificare se effettivamente sussistano o no gli elementi che possano poi condurre allo scioglimento.

Mentre la funzione della commissione è vincolata, perché tenuta ad effettuare le verifiche necessarie, la decisione di attivarla, come detto, non è vincolata, ma discrezionalmente rimessa ad una valutazione di merito effettuata dal prefetto (che si immagina agisca di stretta intesa col Ministro dell’interno), tale da convincerlo dell’opportunità di attivare la procedura.

Che si tratti di valutazioni di merito ampie ed estese, lo dimostra indirettamente la nota di chiarimento con la quale il Viminale ha specificato che ha dato corso all’iniziativa in conseguenza dell’indagine giudiziaria che ha portato a più di 100 arresti a Bari, nonchè alla nomina, da parte del Tribunale, ai sensi dell’art. 34 del codice antimafia, di un amministratore giudiziario per l’azienda Mobilità e Trasporti Bari spa, interamente partecipata dallo stesso Comune.

L’operazione “Codice interno”, in effetti, tra i molti spunti di indagine, ha ad oggetto anche eventuali situazioni di voto di scambio in occasione delle elezioni comunali a Bari del 26 maggio 2019. Il voto di scambio avrebbe favorito un’esponente della lista uscita, però, sconfitta dalle elezioni e solo successivamente acceduta ad un gruppo consiliare diverso e ascrivibile alla maggioranza, ma senza alcun incarico e competenza gestionale.

L’inchiesta non pare abbia preso di mira l’azione complessiva dell’amministrazione; oggetto ne è, come rilevato, tra l’altro, un singolo consigliere.

Vi è, poi, un altro elemento indirettamente connesso: la nomina da parte del Tribunale di un amministratore giudiziario all’Azienda Mobilità e Trasporti bari spa. Si tratta di una società in house partecipata al 100% dal comune.

L’iniziativa, anche in questo caso, non pare connessa a malfunzionamenti e condizionamenti provenienti dal comune, che in quanto titolare del 100% delle azioni dispone di poteri di direzione molto forti sulla partecipata, bensì da influenze esterne, provenienti da esponenti della criminalità organizzata, che comunque hanno cercato appoggi anche politici.

Si tratta di fatti che in via oggettiva costituiscono un dovere di attivare la commissione di accesso? E’ una domanda alla quale non è possibile rispondere in modo positivo o negativo, in sede di analisi tecnica. Come evidenziato prima, poiché l’articolo 143 del d.lgs 267/2000 configura un potere decisionale non vincolato, ma discrezionale; nel merito in questo caso il prefetto ha ritenuto opportuno insediare la commissione, per verificare se le due circostanze (l’operazione “Codice interno” e il provvediento sulla partecipata) siano indizio di infiltrazioni tali da dover portare allo scioglimento dell’ente.

La commissione ha massimo 3 mesi di tempo per svolgere le proprie indagini: non è, dunque, detto che utilizzi necessariamente tutto il tempo a disposizione. Poi, trasmette al prefetto le proprie conclusioni. Nei successivi 45 o comunque quando abbia acquisito elementi di indagine sufficienti, il prefetto convoca il comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica integrato con la partecipazione del procuratore della Repubblica competente per territorio per informarlo e sentirne il parere ed invia al Ministro dell’interno una relazione nella quale si dà conto della eventuale sussistenza degli elementi di infiltrazione.

In questo caso, si giunge allo scioglimento, disposto con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell’interno, previa deliberazione del Consiglio dei ministri entro tre mesi dalla trasmissione della relazione del prefetto; il decreto va immediatamente trasmesso alle Camere. Nella proposta di scioglimento del Ministro vanno indicati in modo analitico le anomalie riscontrate ed i provvedimenti necessari per rimuovere tempestivamente gli effetti più gravi e pregiudizievoli per l’interesse pubblico; la proposta indica, altresì, gli amministratori ritenuti responsabili delle condotte che hanno dato causa allo scioglimento. Lo scioglimento del consiglio comunale o provinciale comporta la cessazione dalla carica di consigliere, di sindaco, di presidente della provincia, di componente delle rispettive giunte e di ogni altro incarico comunque connesso alle cariche ricoperte, anche se diversamente disposto dalle leggi vigenti in materia di ordinamento e funzionamento degli organi predetti.

Altrimenti, qualora non sussistano i presupposti per lo scioglimento o l’adozione di altri provvedimenti di cui al comma 5 dell’articolo 143 del Tuel, il Ministro dell’interno, entro tre mesi dalla trasmissione della relazione finale del prefetto, emana comunque un decreto di conclusione del procedimento in cui dà conto degli esiti dell’attività di accertamento. Le modalità di pubblicazione dei provvedimenti emessi in caso di insussistenza dei presupposti per la proposta di scioglimento sono disciplinate dal Ministro dell’interno con proprio decreto.

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