I dipendenti a tempo determinato si calcolano ai fini della media pro capite del salario accessorio

La Corte dei conti smentisce gli erronei pareri del Mef sull’applicazione dell’articolo 33 del d.l. 34/2019

 

I dipendenti a tempo determinato sono da calcolare ai fini della determinazione della media del salario accessorio, prevista dall’ultimo periodo dell’articolo 33, commi 1-bis e 2, del d.l. 34/2019.

La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Liguria, col parere 25 ottobre 2023, n. 115, evidenzia l’errore abbastanza clamoroso (già rilevato a suo tempo da chi scrive) commesso dal Mef, coi pareri 161861 del 7.8.2020 e 12454 del 15.1.2021, i quali sostengono, invece, che i dipendenti a tempo determinato vanno esclusi dal computo.

In particolare, il parere Mef 12454 del 15.1.2021, afferma:

  1. per quantificare il personale al 31.12.20218 si prende in considerazione il “personale in servizio al 31 dicembre 2018 destinatario del fondo di cui al punto precedente (andrà quindi a titolo esemplificativo ricompreso il personale a tempo determinato, il personale con rapporto di lavoro part-time, il personale comandato presso l’amministrazione che accede al fondo, ed escluso il personale comandato esternamente all’amministrazione che non vi accede ecc.)
  2. per applicare la regola, poi, “si evidenzia che il citato articolo 33 del decreto legge n. 34/2019 risulta finalizzato ad assunzioni di personale con contratto di lavoro a tempo indeterminato. Pertanto si ritiene che vada preso in considerazione ai fini dell’adeguamento, in aumento o in diminuzione, del limite, unicamente il personale con contratto a tempo indeterminato che accede alle risorse accessorie, escludendo pertanto, diversamente dai conteggi indicati per la valorizzazione del valore medio pro-capite, il personale con contratto a tempo determinato ed avendo cura di escludere dal calcolo le assunzioni a tempo indeterminato di personale in precedenza in servizio a tempo determinato, il cui trattamento accessorio risulta già ricompreso nel fondo per la contrattazione integrativa”.

Ma, così agendo, si determinano evidenti incongruenze, come dimostrato di seguito:

dipendenti in servizio al 31.12.2018

 

 

 

 

 

 

 

n. cedolini

144

A=B*C

 

n. mensilità

12

B

 

n. dipendenti

12

C

 

di cui

 

 

 

a tempo indeterminato

10

C1

 

a tempo determinato

2

C2

 

Trattamento accessorio complessivo

12000

E

 

Media pro capite

1000

D=E/C

 

 

Se si incrementa di 1 unità nel 2023 il numero dei dipendenti a tempo indeterminato nel 2023, la media resta 1000

dipendenti in servizio al 31.12.2023

 

 

 

 

  

 

n. cedolini

156

 

A=B*C

n. mensilità

12

 

B

n. dipendenti

13

 

C

di cui

  

 

a tempo indeterminato

11

(+1)

C1

a tempo determinato

2

 

C2

 

  

 

Trattamento accessorio complessivo

12000

 

E

più un nuovo dipendente a T.I.

1000

 

E1

totale

13000

 

E2

Media pro capite

1000

 

F=E2/C

 

Se si incrementa di 1 unità nel 2024 il numero dei dipendenti a tempo determinato nel 2023, la media si abbassa a 928,57

dipendenti in servizio al 31.12.2024

 

 

 

 

  

 

n. cedolini

168

 

A=B*C

n. mensilità

12

 

B

n. dipendenti

14

 

C

di cui

  

 

a tempo indeterminato

11

 

C1

a tempo determinato

3

(+1)

C2

 

  

 

Trattamento accessorio complessivo

13000

 

E

più un nuovo dipendente a T.D.

0

 

E1

totale

13000

 

E2

Media pro capite

928,57

 

F=E2/C

 

L’indicazione del Mef è, dunque, palesemente erronea e ciò discende da due ordini di travisamenti delle disposizioni normative.

In primo luogo, il Mef parere confonde i due spezzoni dei commi 1, 1-bis e 2, dell’articolo 33 del d.l. 34/2019, distinti in:

  1. primi periodi: sono destinati esclusivamente a stabilire come quantificare le facoltà assunzionali, allo scopo di effettuare assunzioni a tempo indeterminato;
  2. ultimo periodo: finalizzato esclusivamente a definire il principio dell’adeguamento del trattamento accessorio complessivo (superando il tetto del 2016 posto dall’articolo 23, comma 2, del d.lgs 75/2017).

Il Mef scrive nel parere: “il citato articolo 33 del decreto legge n. 34/2019 risulta finalizzato ad assunzioni di personale con contratto di lavoro a tempo indeterminato”. Tale affermazione risulta corretta se letta esclusivamente con riferimento alla prima parte dei commi 1-bis e 2. E’, invece, un’affermazione sbagliata con riguardo ai loro ultimi periodi, che non hanno nulla a che vedere con la finalizzazione alle assunzioni a tempo indeterminato: infatti, il loro oggetto è il modo col quale adeguare il tetto del trattamento accessorio, che vale per qualsiasi dipendente, prescindendo dalla circostanza che si tratti di tempi indeterminati o determinati. Tanto è vero che tali ultimi periodi dei commi 1-bis e 2 si riferiscono espressamente al “personale in servizio” e non ridotti al solo personale assunto a tempo indeterminato.

In secondo luogo, l’errore interpretativo del Mef è di ordine contrattuale. La nuova tornata contrattuale nazionale collettiva del triennio 2016-2018 evidenzia che tutti gli istituti contrattuali si applicano a tutti i dipendenti, compresi quelli a tempo determinato anche per le qualifiche dirigenziali.

Il che significa che anche i dipendenti a tempo determinato possono concorrere a tutti gli istituti contrattuali esistenti e a tutte le possibili indennità e retribuzioni componenti il trattamento accessorio (indennità di turno, performance, indennità condizioni di lavoro, etc…).

Conseguentemente risulta privo di senso, anche sotto l’aspetto matematico, includere i dipendenti a tempo determinato nel primo conteggio, quello finalizzato a stabilire l’adeguamento al 2018 del tetto del trattamento accessorio, per poi invece scartare i tempi determinati aggiuntivi assunti successivamente.

Infatti, come dimostrato sopra, agendo in tal modo, nuove unità di dipendenti a tempo determinato non apportano incrementi al valore complessivo del trattamento accessorio; e tuttavia, tali dipendenti assunti a termine compartecipano con i dipendenti a tempo indeterminato alla distribuzione del salario accessorio: la conseguenza inevitabile è una riduzione media del trattamento accessorio spettante, in piena contraddizione con l’intento della norma che, invece, è quello di mantenere tale media sempre costante.

Se, come correttamente suggerito, si calcolano tutte le buste paga al 31.12.2018 e le si divide per 12, questo calcolo va rispettato sempre, non solo nel 2018, ma ogni altro anno, senza trascurare nessuna busta paga, anche se finalizzata alla retribuzione di personale a tempo determinato.

Altrimenti, per armonizzare i conti, anche al 31.12.2018 si dovrebbero considerare le sole buste paga riferite al personale a tempo indeterminato; ma, sarebbe erroneo anche questo modo di procedere, proprio perchè i dipendenti a tempo determinato hanno diritto al trattamento accessorio, in applicazione del principio di non discriminazione.

Non resta che prendere atto, allora, della necessità di calcolare sempre e comunque tutte le buste paga, anche se provenienti da assunzioni a tempo determinato.

Per altro, laddove il numero complessivo dei dipendenti di un anno successivo al 2018 rispetto all’anno 2018 si riducesse, a causa della conclusione di rapporti di lavoro a tempo determinato, opererebbe l’adeguamento anche in diminuzione, disposto dagli ultimi periodi dei commi 1, 1-bis e 2, dell’articolo 33 del d.l. 34/2019:

Come evidenziato prima, la Sezione Liguria, sollecitata in proposito da un parere richiesto dal comune di Genova, si accorge dell’errore piuttosto palese commesso dal Mef ed espone un ragionamento in tutto simmetrico a quello proposto già da tempo da chi scrive.

La Sezione prende atto dell’orientamento del Mef, qualificandolo “autorevole” (ma, un orientamento vale non in relazione all’autorevolezza della sua provenienza, bensì se corretto e sostenibile…), ma “ritiene possibile, e preferibile, una differente interpretazione, fondata sulla lettera e sulla ratio della legge, su considerazioni di carattere sistematico, nonché sulla valutazione degli effetti distorsivi (contrari agli obiettivi esplicitati dal medesimo legislatore) a cui conduce la posizione esposta nei due pareri citati”.

In effetti, l’erronea impostazione, anche banalmente aritmetica, del Mef, produce appunto effetti distorsivi, inficiando radicalmente la propria validità ed accettabilità.

La Sezione Liguria, allo scopo di evidenziare gli errori commessi dal Mef, in primo luogo osserva a sua volta che i pareri ministeriali non hanno considerato un aspetto fondamentale: l’ultimo periodo dei commi 1-bis e 2 del d.l. 34/2019 non riguarda il solo personale a tempo indeterminato, ma tutti i dipendenti: “anche se la disposizione oggetto del dubbio interpretativo posto dal Comune istante è contenuta all’interno dell’ultimo periodo di un comma (l’art. 33, comma 2, del d.l. n. 34 del 2019) dedicato alle assunzioni di personale a tempo indeterminato, tuttavia contiene una regola di finanza pubblica riferita al “trattamento accessorio del personale di cui all’articolo 23, comma 2, del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75”, norma che, come noto, riguarda “l’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni pubbliche”, sia quello assunto a tempo indeterminato che determinato (sui profili interpretativi generali della norma di finanza pubblica, può farsi rinvio, per esempio, a Corte conti, SRC Lombardia n. 54/2018, SRC Friuli, n. 49/2017/PAR e SRC Piemonte, n. 144/2017/PAR). Entrambe le categorie di personale, infatti, concorrono alla ripartizione dei fondi per la contrattazione integrativa previsti dal Contratto collettivo nazionale di riferimento”.

Il parere della Sezione Liguria, quindi, coerentemente aggiunge: “La stessa rubrica dell’art. 33 del d.l. n. 34 del 2019 (“Assunzione di personale nelle regioni a statuto ordinario e nei comuni in base alla sostenibilità finanziaria”) non è riferita alle sole assunzioni a tempo indeterminato, contenendo la disposizione, come visto, alcuni precetti normativi (sia nel comma 2 in esame che nei precedenti commi 1 e 1-bis) riferirti all’impatto del nuovo sistema delle assunzioni a tempo indeterminato sui fondi per il salario accessorio e relativi limiti di finanza pubblica, che riguardano, come sopra precisato, in ragione del CCNL di comparto, anche il personale assunto con contratti a tempo determinato, il cui trattamento economico accessorio, salvo eventuali eccezioni previste dalla legge (una delle quali prevista, facoltativamente, anche per gli incarichi dirigenziali ex art. 110 TUEL, dal comma 3 della medesima disposizione) deve trovare copertura sui fondi per la contrattazione integrativa”. E sancisce: “La mancata considerazione, ai fini dell’applicazione dell’ultimo periodo dell’art. 33, comma 2, del d.l. n. 34 del 2019, dell’incremento della dotazione di personale in servizio (differenza fra l’anno base, il 2018, e quello di riferimento, 2023 nel caso di specie) derivante dalle assunzioni di personale dirigenziale a tempo determinato, oltre a non essere previsto dalla lettera della norma e risultare non coerente alla sua ratio, ha l’effetto di produrre effetti distorsivi e rischi di disparità di trattamento fra enti locali e personale/dirigenti in servizio (in contrasto con l’esigenza di salvaguardia del valore medio pro capite del trattamento economico accessorio perseguita dal legislatore)”.

Il parere della Sezione, poi, per dimostrare l’effettività dei pareri distorsivi, esprime due esempi, che confermano quanto elaborato a suo tempo da chi scrive.

C’è, tuttavia, un rammarico. I ragionamenti proposti dal parere della Sezione Liguria sono assolutamente stringenti e corretti ed evidenziano al di là di ogni possibile dubbio la grave erroneità dei pareri del Mef. Solo che la Sezione non si è sentita di giungere all’inevitabile conclusione di sancire l’inapplicabilità dei pareri del Mef per la parte erronea e, dunque, ha rimesso la questione, allo scopo di ottenere una pronuncia di orientamento generale, o alle Sezione Riunite o alla Sezione Autonomie.

Oggettivamente, non se ne sentiva la necessità, visto che banali operazioni matematiche e di comprensione del testo delle norme dimostrano inconfutabilmente che i pareri del Mef sono erronei ed insostenibili.

Inoltre, la Corte dei conti ha dimenticato un aspetto fondamentale: i pareri del Mef non solo sono da non applicare perché erronei, ma risultano anche ormai superati dal Ccnl 16.11.2023.

Nel Ccnl 21.5.2018, l’articolo 67, comma 5, lettera b), non era così chiaro come l’articolo 79, comma 3, del Ccnl 16.11.2022 nel ridisciplinare la possibilità di incrementare le risorse variabili con riferimento al personale assunto a tempo determinato, come dimostra la seguente tabella:

articolo 67, comma 5, lettera b), del Ccnl 21.5.2018

articolo 79, comma 2, lettera c), del Ccnl del 16.11.022

“gli enti possono destinare apposite risorse “per il conseguimento di obiettivi dell’ente, anche di mantenimento, definiti nel piano della performance o in altri analoghi strumenti di programmazione della gestione, al fine di sostenere i correlati oneri dei trattamenti accessori del personale”

“Gli enti possono altresì destinare al Fondo le seguenti ulteriori risorse, variabili di anno in anno … risorse finalizzate ad adeguare le disponibilità del Fondo sulla base di scelte organizzative, gestionali e di politica retributiva degli enti, anche connesse ad assunzioni di personale a tempo determinato, ove nel bilancio sussista la relativa capacità di spesa; in tale ambito sono ricomprese le risorse di cui all’art. 98, comma 1, lett. c) del presente CCNL; in relazione alla finalità di cui alla presente lettera, le Camere di Commercio possono definire anche obiettivi legati ai processi di riorganizzazione e di fusione. derivanti dalla riforma di cui al D. lgs. n. 219/2016”

 

Dunque, gli aumenti discrezionali alla parte variabile del fondo della contrattazione decentrata non sono connessi esclusivamente al finanziamento del risultato. Il Ccnl 16.11.2023 sortisce l’effetto di aumentare la discrezionalità degli enti, ricordando comunque la necessità di rispettare la capacità di spesa dei bilanci ed il tetto complessivo alla spesa di personale, fissato dai commi 557-quater e 562 della legge 266/2006.

In particolare, le scelte organizzative e retributive riguardano le assunzioni a tempo determinato, in armonia proprio con le indicazioni contenute nell’articolo 33 del d.l. 34/2019, ai sensi del quale il limite al trattamento accessorio del personale è adeguato, in aumento o in diminuzione, per garantire l’invarianza del valore medio pro-capite, riferito all’anno 2018, del fondo per la contrattazione integrativa nonchè delle risorse per remunerare gli incarichi di posizione organizzativa, prendendo a riferimento come base di calcolo il personale in servizio al 31 dicembre 2018.

La disposizione contrattuale pare porre definitivamente nel nulla, al di là dell’intervento (opportuno) della Corte dei conti il parere Mef 12454 del 15.1.2021. Risulta ancor maggiormente il contrasto tra tale parere ed il dettato normativo, il cui scopo è accrescere il trattamento accessorio al crescere del numero dei dipendenti, sia a tempo indeterminato, sia a tempo determinato. Il nuovo Ccnl vi ha comunque posto rimedio, poiché consente l’incremento della parte variabile del fondo, in base al valore medio pro-capite e per la durata limitata del rapporto di lavoro dei dipendenti assunti a tempo determinato. Man mano che i contratti scadranno, le risorse variabili andranno adeguate anche in diminuzione, come connaturato alla loro natura.

Il parere della Sezione Liguria, inoltre, presenta un ulteriore punto critico, laddove accetta supinamente e senza prendere posizione l’idea esposta dal comune di Genova che gli incarichi dirigenziali a contratto, ai sensi dell’articolo 110 del d.lgs 267/2000, possano considerarsi come una sorta di ordinaria modalità organizzativa.

Nella realtà è esattamente l’opposto: l’articolo 110 è finalizzato esclusivamente a permettere un rimedio eccezionale ad una situazione contingente e speciale, non certo un sistema normale ed ordinario di organizzare gli enti. Ma, seguirà un approfondimento su questo tema prossimamente.

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