Il quadro regolativo delle fonti degli incarichi di Elevata qualificazione e gli errori diffusi 

La disciplina degli incarichi di Elevata qualificazione è una di quelle materie per le quali si riscontra spesso, nella realtà operativa, che il quadro regolativo delle fonti subisce un evidente sovvertimento, con il rischio di produrre atti non propriamente idonei a generare gli effetti per i quali sono adottati, per assenza di competenza dell’organo che li adotta.

La graduazione degli incarichi

La previsione secondo la quale è compito della Giunta comunale approvare la metodologia di graduazione degli incarichi di elevata qualificazione contrasta con la natura di tale atto, che è tipicamente un atto di regolazione del rapporto di lavoro ed è, pertanto, di competenza datoriale, sottratta alla competenza dell’organo di governo.

A tal fine l’art. 5, comma 2, del D.Lgs. 165/2001, con una formulazione estremamente chiara, stabilisce che nell’ambito delle leggi e degli atti di macro-organizzazione “le determinazioni per l’organizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro … sono assunte in via esclusiva dagli organi preposti alla gestione con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro”.

L’esclusività dell’attribuzione delle determinazioni regolative del rapporto di lavoro agli organi preposti alla gestione non ammette interferenze ed è un elemento di fondamentale rilevanza nel rapporto di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche.

È la stessa Corte Costituzionale che ha avuto modo di soffermarsi, in più occasioni, sulla separazione tra attività di governo e attività gestionale, rinvenendo nella Costituzione un vincolo per il legislatore e ribadendo che l’individuazione dell’esatta linea di demarcazione tra gli atti da ricondurre alle funzioni dell’organo politico e quelli di competenza della dirigenza amministrativa spetta al legislatore e che tale “potere incontra un limite nello stesso art. 97 Cost.: nell’identificare gli atti di indirizzo politico amministrativo e quelli a carattere gestionale, il legislatore non può compiere scelte che, contrastando in modo irragionevole con il principio di separazione tra politica e amministrazione,  ledano l’imparzialità della pubblica amministrazione” (sentenza n. 81 del 2013).

Nonostante ciò, assistiamo ancora a metodologie di graduazione degli incarichi di Elevata qualificazione che vengono riportate nell’alveo di un regolamento in senso pubblicistico che è, invece, ormai confinato a poche materie, che non potevano essere privatizzate perché hanno una stretta derivazione dai principi costituzionali (per esempio accessi e conferimento degli incarichi).

Altri errori comuni 

Le discipline interne per il conferimento degli incarichi di Elevata qualificazione si spingono a prevedere criteri che esulano da quanto previsto dall’art. 18, comma 2, CCNL 16.11.2022, ovvero la “natura e caratteristiche dei programmi da realizzare”, i “requisiti culturali posseduti”, le “attitudini”, la “capacità professionale” e l’ “esperienza” acquisita.

In particolare, vengono utilizzate formule che espongono il conferimento dell’incarico alla valutazione di aspetti che possono essere riscontrati solo in coloro che sono già stati destinatari di analoghi incarichi, conferiti in precedenza, con una sorta di preferenza che non sembra rinvenibile nelle clausole contrattuali, laddove la capacità professionale dovrebbero avere contenuti focalizzati sulle esperienze acquisite, attinenti all’ambito di operatività dell’incarico.

Vi è poi la tendenza a prevedere la ripartizione delle risorse residue del trattamento accessorio a titolo di retribuzione di risultato, al fine di conseguire in ogni caso un completo utilizzo di tali risorse.

Non viene, cioè, specificato che le risorse non erogate all’esito della valutazione individuale non possono essere considerate disponibili ai fini della distribuzione, in quanto altrimenti si genererebbe l’effetto paradossale per il quale somme non erogate all’esito della valutazione vengano, poi, comunque distribuite a tutti in modo proporzionale, di fatto eludendo l’esito della valutazione individuale.

Per cui è necessario intervenire perimetrando bene le somme che possono essere oggetto di redistribuzione (per esempio, per mancata assegnazione di un incarico).

La durata dell’incarico

L’art. 18, comma 1, CCNL 16.11.2022 affida ai dirigenti il compito di conferire gli incarichi di Elevata qualificazione per un periodo massimo non superiore a 3 anni.  Restringere la durata degli incarichi ad un periodo inferiore, limitando di fatto il compito dei dirigenti, non appare una soluzione percorribile, sebbene molte discipline interne si spingano a prevedere in ogni caso la durata massima di un anno.

A tal fine, mentre è corretto prevedere la durata minima di un anno dell’incarico, appare eccessivamente restrittiva una previsione che impedisca il conferimento di un incarico per un periodo superiore e comunque nei limiti previsti dal CCNL (tre anni). Si tratta di un ambito compiutamente disciplinato nella sua sede naturale, il CCNL.

Requisiti di accesso

Altro aspetto anomalo che si rinviene spesso nelle discipline di accesso agli incarichi è la previsione di requisiti impeditivi che vanno oltre ogni ragionevolezza, come il requisito dell’assenza di contestazioni per errori gestionali.

Si tratta di una formulazione molto ampia e generica che, in disparte l’eventuale rilievo disciplinare, impedirebbe l’accesso alla procedura, anziché rientrare, eventualmente, tra i criteri di valutazione da utilizzare per il conferimento dell’incarico.

Conclusioni

La disciplina della gestione degli incarichi di Elevata qualificazione (già posizioni organizzative) deve tener conto dell’evoluzione del quadro normativo e contrattuale, che, nel tempo, si è andata definendo in modo più coerente con la natura e la ratio stessa dell’istituto. 

La complessità dell’istituto ed il suo particolare status giuridico generano, come si è visto, non pochi problemi di gestione, in ordine al riparto delle competenze disciplinatorie dello stesso, aspetti spesso non adeguatamente colti dalle amministrazioni stesse.

Infatti, un aspetto sul quale richiamare l’attenzione concerne il regime delle fonti di disciplina dei singoli aspetti che regolano la complessiva configurazione dell’istituto, uscendo dalla logica, giuridicamente scorretta, ancorché molto diffusa, per la quale l’integrale regolazione degli incarichi di Elevata qualificazione costituisca esclusiva egida del regolamento sull’ordinamento degli uffici e servizi o, comunque, di discipline pubblicistiche.

Invece, l’articolata normazione dell’istituto appare, oggi, chiaramente ripartita su fonti diversificate di disciplina, in relazione ad un elementare principio di competenza per materia e ad un altrettanto fondamentale criterio connesso alla specifica natura degli atti da adottare.

Sulla scorta del predetto riparto, pertanto, occorre evidenziare che il quadro inerente al regime giuridico di regolazione dei profili di gestione di questo particolare istituto può sintetizzarsi con riferimento alle seguenti macro-aree di base oggetto dell’intervento regolativo dell’amministrazione pubblica:

  1. Disciplina relativa all’istituzione degli incarichi di Elevata qualificazione (da adottarsi con provvedimento di giunta, o altro organo esecutivo).
  2. Disciplina delle modalità di affidamento e revoca degli incarichi (da adottarsi con provvedimento della Giunta, o altro organo esecutivo, previa definizione di appositi criteri generali e confronto sugli stessi con le organizzazioni sindacali, ex art. 5, comma 3, let. d), del CCNL 16.11.2022). La materia è da ritenere che rientri nella disciplina di competenza del regolamento sull’ordinamento degli uffici e servizi o, comunque, di strumenti regolatori di natura pubblicistica, di competenza degli organi di governo dell’ente, trattandosi di area non assoggettata al processo di privatizzazione del rapporto di lavoro, ma riservata ancora alla fonte legale, così come previsto dall’art. 2 , comma 1, lett. c), num. 2, della Legge 421/1992 (“gli organi, gli uffici, i modi di conferimento della titolarità dei medesimi”), nonché, per quanto attiene, in particolare, alle amministrazioni locali, oggetto di disciplina regolamentare ai sensi dell’art. 89, comma 2, let. b), del TUOEL (Dlgs. n. 267/2000).
  3. Disciplina organica dell’utilizzo della delega tra titolari di posizioni dirigenziali e titolari di incarichi di elevata qualificazione (da adottarsi con provvedimento di Giunta, o altro organo esecutivo). Anche tale materia è da ritenere che debba rientrare nella disciplina di competenza del regolamento sull’ordinamento degli uffici e servizi, trattandosi di area non assoggettata al richiamato processo di privatizzazione del rapporto di lavoro, ma riservata ancora, dalla legge-delega di riforma del lavoro pubblico, alla fonte legale, sempre nell’ambito come sopra qualificato, trattandosi, infatti, di area regolatrice dei rapporti tra organi dell’amministrazione pubblica e, come tale, esclusa da qualsiasi intervento di riconduzione a norme o principi di diritto comune.
  4. Disciplina datoriale relativa ai criteri per la graduazione degli incarichi di elevata qualificazione, ai fini della determinazione della relativa retribuzione di posizione (da adottarsi con provvedimento dirigenziale di natura privatistica della direzione delle risorse umane, previo atto d’indirizzo sui criteri generali assunto dalla Giunta ed oggetto di confronto con le organizzazioni sindacali, ai sensi dell’art. 5, comma 3, let. e) del CCNL 16.11.2022).
  5. Disciplina datoriale relativa ai criteri per la determinazione della retribuzione di risultato relativa a ciascun titolare d’incarico di elevata qualificazione (da adottarsi con provvedimento dirigenziale di natura privatistica della direzione delle risorse umane previo atto d’indirizzo sui criteri generali assunto dalla Giunta ed oggetto di contrattazione collettiva integrativa con le competenti istanze sindacali, ai sensi dell’art. 7, comma 4, let. v) del CCNL 16.11.2022).

Il quadro delle regole poste a presidio del sistema valutativo rientra nel Sistema di misurazione e valutazione della performance, la cui adozione è affidata alle amministrazioni dall’art. 7 del D.Lgs. 150/2009, anch’esso rimesso al potere datoriale di diritto privato dei competenti organi gestionali dell’amministrazione, nell’esercizio dei poteri e delle facoltà del privato datore di lavoro agli stessi riconosciuti ai sensi dell’art. 5, comma 2, del citato Dlgs. n. 165/2001.

Autore

Visits: 860

Lascia un commento

Il tuo indirizzo email non sarà pubblicato. I campi obbligatori sono contrassegnati *