Indipendenza e professionalità degli Organismi di valutazione

Nel rapporto tra gli organismi di valutazione e l’amministrazione in senso lato (organi di indirizzo politico e struttura burocratica, principalmente i dirigenti) è determinante il livello di autonomia e indipendenza che è fortemente condizionato dalla professionalità e dall’autorevolezza dei componenti. Quanto più è basso il livello di professionalità e tanto più è difficile che si abbia la giusta autonomia e indipendenza e da qui all’assenza di autorevolezza il passo è breve. 

La professionalità non può certo essere ricondotta esclusivamente al patrimonio di competenze metodologiche e ad una chiara padronanza degli strumenti giuridici, che pur non devono mancare, ma concerne l’abilità ad utilizzare gli strumenti e le tecniche ed applicare le norme negli specifici dei contesti in modo scrupoloso e nel rispetto delle finalità dei processi valutativi.

D’altra parte il ruolo di valutatore è ben rappresentato dalla nota dicotomia tra “misurazione” e “valutazione” che se fossero concetti pienamente sovrapponibili finirebbero nel rendere inutile il lavoro e la professionalità del valutatore, il quale, invece, deve interpretare i risultati e i comportamenti professionali in chiave di sviluppo organizzativo e con la finalità di “attribuire il giusto valore, in corrispondenza delle situazioni e degli eventi che vengono scelti e indicati come significativi” (S. Fabiano, la valutazione individuale tra esigenze di omogeneizzazione e autonomia dei valutatori, in AA.VV., Dieci anni di performance: i valutatori si raccontano, Wolters Kluwer, 2019).

Tuttavia, il tema del “giusto valore” si concatena fortemente con una caratteristica intrinseca di qualsiasi valutazione e cioè quella di essere soggettivamente dipendente dal valutatore medesimo e tale dipendenza non può certo essere completamente eliminata; per cui avremo sempre che, a parità di condizioni, risultati ed eventi, il giudizio finale sarà diverso in base alla persona che valuta. È questa è una delle ragioni per le quali vi sono esigenze di armonizzazione dei sistemi valutativi, che solo in parte sono realizzate dalle norme di principio, e che comunque devono tenere conto delle diversità organizzative e dimensionali delle amministrazioni.

D’altra parte, il tema della soggettività della valutazione diventa ancora più rilevante se si pensa che ogni dirigente è per legge (art. 17, comma 1, lettera e-bis, D.Lgs. 165/2001) titolare del potere valutativo dei propri collaboratori in quanto è connaturata alla posizione dirigenziale “la valutazione del personale assegnato ai propri uffici”. Infatti è da escludere che possa essere previsto lo spostamento di tale specifica competenza a soggetti diversi dal dirigente preposto ad una determinata unità organizzativa, anche perché la valutazione del personale rientra nell’ambito  dei compiti di gestione del personale che la norma citata affida sempre ai dirigenti e, comunque, della generale competenza per l’adozione di determinazioni per l’organizzazione degli uffici e le misure inerenti la gestione dei rapporti di lavoro le quali, in base all’art. 5, comma 2, del medesimo decreto sono “sono assunte in via esclusiva dagli organi preposti alla gestione con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro”. 

I sistemi valutativi devono essere credibili

Ma occorre anche dire che alcuni dei compiti affidati agli organismi di valutazione, come per esempio quello di garantire la correttezza dei sistemi valutativi, la proposta di valutazione dei dirigenti di vertice, la validazione della relazione sulla performance e il parere vincolante sulle modifiche ai sistemi di misurazione e valutazione se non svolti con la dovuta professionalità, competenza, attenzione e imparzialità di giudizio, rischiano non solo di rendere poco credibile il sistema valutativo ma di esporre a significative responsabilità tutti i soggetti coinvolti nel ciclo valutativo.

Se poi a questo aggiungiamo la trasparenza che deve connotare il ciclo delle performance (e non solo perché l’art. 10 del D.lgs. 33/2013 impone la pubblicazione del Piano e della Relazione e di ogni documento concernente il ciclo della performance), in considerazione della previsione della rendicontazione dei risultati ai diversi destinatari tra i quali i cittadini (generalmente riconducibile al concetto di accountability, “rendere conto”), allora risulta ancora più evidente che un sistema di misurazione poco credibile è maggiormente esposto al controllo diffuso esterno e alla critica “politica” sui risultati presentati (quando poco significativi rispetto ai bisogni della comunità amministrata).

Professionalità, indipendenza e autorevolezza

Va, quindi, sottolineato che la professionalità e l’autorevolezza degli organismi di valutazione sono caratteristiche intrinseche che, pur collegate e sollecitate dalla presenza di competenze tecniche e specifiche abilità, occorre che siano rafforzate da scelte interne che dovrebbero essere naturali e logiche ma che non sempre si riscontrano nelle amministrazioni: la collocazione indipendente rispetto all’apparato amministrativo, lo stretto collegamento con l’organo di indirizzo politico, al di fuori degli uffici di diretta collaborazione, la durata dell’incarico svincolata da quella del vertice politico, una struttura di supporto adeguata e multidisciplinare, sistemi informativi adeguati e rispettosi della complessità dimensionale e organizzativa degli enti; tutti aspetti che contribuiscono alla necessaria legittimazione e che costituiscono condizioni abilitanti per rafforzare l’autonomia e l’indipendenza che, al contrario, rischiano di depotenziare la stessa professionalità.

Si pensi a sistemi di rendicontazione dei risultati basate sulle dichiarazioni autoreferenziali delle strutture coinvolte anziché su fonti di dati certi, affidabili e tracciabili; la possibilità degli organismi di valutazione di valutare i risultati conseguiti viene minata in radice quando mancano gli elementi fondanti per una restituzione dei risultati su cui sviluppare, poi, le azioni valutative, di sviluppo e miglioramento organizzativo o anche semplicemente di asseverazione dei risultati (validazione della relazione sulla performance).

Se uno degli ambiti di misurazione della valutazione della performance organizzativa è individuato dall’art. 8 del D.Lgs. n. 150/2009 nell’ “attuazione di politiche e il conseguimento di obiettivi collegati ai bisogni e alle esigenze della collettività” risulta evidente, in  considerazione del ruolo dell’Oiv nel monitoraggio  e  nella valutazione della performance organizzativa, che si entra nell’interessante circuito che riguarda l’attuazione delle politiche pubbliche che a loro volta intercettano i bisogni della collettività e che per essere perseguiti occorre orientare l’attività gestionale attraverso gli obiettivi organizzativi e individuali di performance; entriamo, come si può facilmente notare, in un campo che interroga il ruolo degli organismi di valutazione che, nel presidiare il sistema, intervengono per accertare la corrispondenza con gli ambiti di misurazione previsti dall’art. 8 piuttosto che il rispetto dei requisiti minimali degli obiettivi di performance sanciti dall’art. 5. 

La qualità degli obiettivi e il ruolo degli organismi di valutazione

In questo quadro, tuttavia, rimangono ancora forti le resistenze e permane la definizione di obiettivi di performance legati alla mera attuazione di norme e procedure e non come produttivi di risultati; insomma considerare il mero adempimento di quanto la norma prescrive come già un risultato in sé, senza che possa rilevare l’efficienza del risultato e l’efficacia rispetto ai bisogni espressi dalla collettività.

La posizione e il ruolo dell’Organismi di valutazione si collocano in un snodo tra la definizione e la individuazione delle priorità delle politiche pubbliche e l’attuazione delle stesse attraverso l’azione gestionale dei dirigenti; in entrambi i fronti sono necessari interventi che l’organismo deve sviluppare e che in qualche modo rischiano, se non interpretato correttamente il ruolo, di schiacciarne l’azione tra l’esigenza di spingere verso le priorità politiche e l’ interpretazione errata del ruolo dei dirigenti (inteso non come la capacità di organizzare al meglio la propria azione sulla base delle risorse disponibili, ma come la cosiddetta “valutazione difensiva” che rappresenta, se non una criticità, una interpretazione della posizione dirigenziale non in linea con l’assetto normativo attuale).

Ma il ruolo dell’OIV come snodo tra le priorità politiche e l’azione gestionale dei dirigenti emerge ancora una volta di fronte alla sempre maggiore centralità dei cittadini e degli interlocutori esterni nella valutazione del performance organizzativa; siamo di fronte a trasformazioni nelle quali gli aspetti procedurali recedono rispetto alla relazione con i cittadini e rispetto alle quali il ruolo dei dirigenti e la sua valutazione è sempre di più orientata verso la capacità di migliorare queste relazioni  in  un quadro di maggiore orientamento ai processi (risultato) piuttosto che alla procedure (adempimenti).

Occorre evitare il rischio di un non corretto utilizzo della leva valutativa riducendola ad un mero meccanismo erogativo di premialità, alla ricerca di distribuzioni “equilibrate” (magari elusive dei meccanismi di erogazione “a pioggia”), e con l’attenzione esclusiva alla “minuta gestione” piuttosto che “alle politiche pubbliche”.

Ordinarietà e straordinarietà degli obiettivi: un falso dilemma

Se è vero che agli obiettivi di performance è connesso il rischio o comunque il concetto di sforzo per conseguire un miglioramento, non bisogna confondere il risultato rilevante ai fini valutativi con obiettivi legati ad attività e adempimenti che comunque sarebbero perseguiti senza che sia necessario attivare i sistemi valutativi. 

Tuttavia è opportuno superare la netta dicotomia tra obiettivi attinenti ad attività ordinarie  e quelli attinenti ad attività straordinarie (gli unici, secondo alcuni, che potrebbero essere oggetto della valutazione delle performance individuali); infatti tale netta separazione non ha molto senso considerato che è ben possibile che un ente abbia criticità importanti proprio sulle attività cosiddette ordinarie e rispetto a tali criticità è ben possibile definire obiettivi per il loro superamento che in quanto caratterizzati dalla “tendenza al miglioramento” hanno in sé uno dei requisiti fondamentali degli obiettivi di performance; infatti l’obiettivo di performance si caratterizza per la capacità di determinare un miglioramento indipendentemente dal fatto che il processo presidiato cui si riferisce sia un processo ordinario e routinario. 

Anche la “tendenza al miglioramento” non può essere letta in senso assoluto ma va sempre contestualizzata, per cui, anche se può apparire paradossale, in certe condizioni l’evitare il peggioramento dei risultati può essere considerato performante.

Non sono, invece, accettabili, quelle situazioni nelle quali gli stessi istituti premiali si trasformano in una pretesa risarcitoria delle presunte difficili condizioni di lavoro, per cui la prestazione lavorativa diventa addirittura esigibile solo se legata agli istituti premiali. 

 Misurazione e valutazione

Il tema della valutazione come momento per “giustificare” gli scostamenti e comunque attribuire un esito valutativo eccellente pur in un contesto di risultato scarsi o poco significativi si sviluppa con la ricerca di eventi oggettivi, imprevedibili e incontrollabili che avrebbero provocato il mancato raggiungimento di un profilo di performance adeguato. Ma gli eventi devono essere effettivamente oggettivi e imprevedibili; invocare una difficoltà di misurazione, come pure avviene, oppure la mancanza di risorse, già conosciuta, le difficoltà applicativa di alcune norme, preesistenti alla definizione degli obiettivi, appare poco consono ad una moderna visione dell’azione gestionale e dei sistemi valutativi. 

Il rischio è che la valutazione individuale alla fine possa essere positiva anche se i risultati organizzativi sono altamente negativi così come quelli dell’Ente. O magari anche i risultati organizzativi e dell’Ente risultino positivi ma in contesti nei quali vi sono gravissime ed evidenti lacune gestionali che magari rischiano di determinare il dissesto finanziario, debiti fuori bilancio o addirittura scioglimenti dei consigli comunali; ma se la logica valutativa si ferma ai risultati e questi risultati sono il frutto di misuratori inadeguati, poco credibili e magari anche il frutto di mere misurazioni autoreferenziali, allora può l’organismo di valutazione limitarsi semplicemente a “prendere atto” sulla base della considerazione che l’impostazione del sistema rientra nella autonomia dell’amministrazione sulla quale l’organismo non potrebbe in alcun modo interferire? Ma allora come si realizza la garanzia circa la correttezza del sistema valutativo che pure rientra nella competenza dell’OIV in presenza di queste discrasie? Ancora una volta si tratta di domande che riportano all’attenzione il ruolo dell’OIV o lo stile professionale con il quale si approccia il ruolo.

Verso il superamento del ruolo formalista e burocratico

L’efficacia dei sistemi valutativi dipende molto dalle aspettative e da come si intende il ruolo dei diversi attori coinvolti ed in primis degli organismi di valutazione. Quando ci troviamo di fronte ad un modo di intendere il ruolo di OIV meramente “formalista e burocratico, che ritiene il fine del proprio agire come una somma di adempimenti e null’altro” non si comprende appieno, invece, la necessità di operare tenendo conto delle situazioni di contesto, laddove le modalità di interazione con l’organizzazione (“ascolto” e “osservazione”) rappresentano la chiave di volta per essere effettivamente efficaci e utili all’organizzazione medesima. Con ciò non si vuole dire che bisogna accettare ciò che l’organizzazione fa, piuttosto che occorre svolgere un’azione di stimolo e di accompagnamento e non limitarsi alla mera segnalazione delle criticità che pur deve esserci e, quando persistenti e potenziali generatori di danni erariali, anche in modo perentorio. 

Questo posizionamento degli organismi di valutazione è compatibile con la terzietà del ruolo. Si pensi al tema molto dibattuto della qualità e credibilità degli obiettivi rispetto al quale non si può sottacere che spesso esista un problema tecnico sulla trasformazione degli indirizzi politici e delle priorità strategiche in misuratori credibili e coerenti, anche per l’assenza di adeguate strutture preposte al controllo strategico e di gestione, perfino in enti che, per le caratteristiche dimensionali e organizzative, non posso certo invocare la indisponibilità di risorse umane e finanziarie. Il tema va affrontato con sempre maggiore attenzione alla dimensione organizzativa e non con una visione ristretta all’ambito meramente individuale.

In questo contesto il ruolo dell’Organismo di valutazione quale organo terzo, indipendente e autonomo non deve certo essere inteso come un modo per estraniarsi con la semplice considerazione che si tratta di scelte di merito sulle quali l’organismo non può entrare per cui deve limitarsi a segnalare le criticità. Al contrario l’apporto deve essere proattivo, nel senso di indicare percorsi migliorativi che tengano conto dei contesti organizzativi e dimensionali delle amministrazioni.

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