Istituzione del fondo economale e deroga agli obblighi di tracciabilità nell’era della “corsa al CIG” 

Premessa

È noto a tutti gli operatori del settore che in questo momento navigano nel burrascoso mare della contrattualistica pubblica, quanto sia complicata l’attuale gestione dei CIG tra PAD, MEPA, sistemi interoperabili, orchestratore ANAC, FVOE 2.0 e via discorrendo. 

Scrive sapientemente Salvio Biancardi (Spese economali in salvo dal CIG e dalla digitalizzazione, Appalti e contratti.it, Maggioli editore, 13/2/2024) che “le spese economali non hanno nulla a che fare con gli appalti, essendo unicamente inquadrabili entro i confini dei contratti di compravendita”.

Nell’era del ciclo vita digitale dove l’estrazione di un CIG è diventato un esercizio assai gravoso, l’istituzione del fondo economale rappresenta – insieme a quelle deroghe oggi previste per gli acquisti infra 5.000 (ma la deroga dovrebbe coinvolgere tutto il comparto degli affidamenti diretti, non trattandosi di gare/procedure comparative 1) – l’ultimo baluardo a difesa di una efficienza messa a dura prova da un sistema ancora non del tutto operativo.

Il punto non è quindi arretrare sulla digitalizzazione, ma pretendere che funzioni correttamente, che sia funzionale al raggiungimento del risultato di cui all’art. 1 del Codice dei contratti.  

La tracciabilità dei flussi finanziari

La legge 136/2010 prevede all’art. 3 co 1 (tracciabilità dei flussi finanziari) quanto segue: “Per assicurare la tracciabilità dei flussi finanziari finalizzata a prevenire infiltrazioni criminali, gli appaltatori, i subappaltatori e i subcontraenti della filiera delle imprese nonché i concessionari di finanziamenti pubblici anche europei a qualsiasi titolo interessati ai lavori, ai servizi e alle forniture pubblici devono utilizzare uno o più conti correnti bancari o postali, accesi presso banche o presso la società Poste italiane Spa, dedicati, anche non in via esclusiva, fermo restando quanto previsto dal comma 5, alle commesse pubbliche. Tutti i movimenti finanziari relativi ai lavori, ai servizi e alle forniture pubblici nonché alla gestione dei finanziamenti di cui al primo periodo devono essere registrati sui conti correnti dedicati e, salvo quanto previsto al comma 3, devono essere effettuati esclusivamente tramite lo strumento del bonifico bancario o postale, ovvero con altri strumenti di pagamento idonei a consentire la piena tracciabilità delle operazioni.”

Pare evidente, pertanto, che l’ambito di applicazione della normativa sulla tracciabilità dei flussi finanziari riguardi i contraenti qualificabili come “appaltatori” e “subappaltatori” (oltre ai soggetti appartenenti alle relative filiere) e -per quanto concerne il campo oggettivo –  i movimenti finanziari concernenti lavori, servizi e forniture pubbliche.

Anche ANAC specifica, tramite FAQ, che “le spese effettuate dalle stazioni appaltanti con il fondo economale non sono sottoposte alla disciplina sulla tracciabilità”. Tuttavia, tali spese – per le quali è ammesso l’utilizzo di contanti – vanno tipizzate dalle stazioni appaltanti in un apposito regolamento interno, con cui siano elencati dettagliatamente i beni e i servizi di non rilevante entità (spese minute) necessari per sopperire ad esigenze impreviste nei limiti di importo delle relative spese. Resta fermo che non deve trattarsi di spese effettuate a fronte di contratti d’appalto e, pertanto, la corretta qualificazione della singola operazione, da effettuarsi a seconda delle specificità del caso concreto, rientra nella responsabilità della stazione appaltante procedente…”.

Fondo economale o affidamento diretto per beni e servizi

Le amministrazioni pubbliche possono avvalersi, pertanto, di due strumenti alternativi -laddove ne ricorrano i presupposti -per gli acquisti di modico valore, es. entro i 500,00 euro (si pensi all’acquisto di libri o prodotti editoriali, piccole forniture ecc).

Possono fare ricorso all’affidamento diretto, attivabile entro la soglia dei 140.000 euro e sempre che non sia riscontrato un interesse transfrontaliero certo; oppure istituire, tramite proprio regolamento, un fondo per gli acquisti economali (ci arriviamo più avanti).

L’affidamento diretto, pur non trattandosi di una procedura in senso stretto del Codice, è una modalità di scelta del contraente disciplinata dalla normativa sui contratti pubblici. Tale modulo procedimentale non è esente dal rispetto dei principi generali (anche se, evidentemente, alcuni principi non troveranno alcuna applicazione concreta in questo procedimento, non essendo per essa prevista una procedura selettiva/comparativa, invero sostituita da una scelta discrezionale), sicché alcune disposizioni codicistiche, quelle aventi appunto portata generale, dovranno comunque essere rispettate.

Ad esempio, anche nell’affidamento diretto il RUP dovrà procedere ad acquisire le autocertificazioni sui requisiti di ordine generale per poi verificarne la veridicità -salvo la deroga prevista per gli affidamenti infra 40.000 per cui è possibile procedere con controlli a campione – così come dovrà motivare la mancata previsione della garanzia definitiva.

All’atto pratico, l’iter amministrativo di un affidamento diretto non potrà prescindere dalla predisposizione di una relazione istruttoria tesa a dimostrare il percorso logico seguito per l’individuazione del contraente (anche nel caso di interpello con una pluralità di preventivi), né potrà omettere, come già citato, un verbale sulle verifiche espletate e la pubblicazione della determina unica di affidamento al cui interno saranno riportati gli elementi essenziali previsti dall’art. 17 del Dlgs 36/2023.

In ultimo, con l’intervenuta efficacia delle disposizioni sul ciclo vita digitale dei contratti pubblici ex art. 25 Dlgs 36/2023, l’affidamento diretto sconta (anche se non dovrebbe) l’obbligo di gestione telematica dalla negoziazione (secondo alcune interpretazioni già dalla fase istruttoria di ricerca di mercato) con l’operatore economico individuato alla fase di c.d. “post pubblicazione” che va dalla stipula alla conclusione della fase esecutiva. 

L’economato. Diversamente, le attività che fanno capo all’economato afferiscono alla gestione della cassa economale, grazie alla quale vengono effettuati gli acquisti di più modesta entità (es. spese minute entro i 500,00 euro), destinati a compensare con rapidità ed urgenza ai fabbisogni funzionali della Amministrazione.

In tal caso è l’ufficio medesimo della PA che funge da vero e proprio tesoriere. La tipologia di acquisti economali va individuata e perimetrata in un apposito regolamento o comunque ampliando il Regolamento di amministrazione e contabilità.

Tale regolamento deve inquadrare l’importo massimo per singola spesa ammessa tenendo anche conto delle dimensioni e del profilo organizzativo dell’Ente in questione.

In questo caso le spese che sostiene l’economo vengono effettuate solitamente in contanti a fronte di uno scontrino fiscale “parlante”, ovvero di un documento che riporta in dettaglio e in maniera completa i beni acquistati o i servizi goduti.

Si evidenzia che, in conformità alla determinazione dell’ANAC n. 4 del 7 luglio 2011 (tuttora vigente per la disciplina che qui interessa), non rientrano nell’ambito della tracciabilità dei flussi finanziari le spese sostenute dai cassieri che utilizzano il fondo economale a differenza di quanto previsto, invece, per gli acquisti tramite “procedure” (incluso l’affidamento diretto) che rientrano nella sfera dei contratti pubblici. 

NOTE:

  1. Non si deve tornare indietro sulla digitalizzazione degli appalti. Occorre pretendere che funzioni, L. Oliveri, Le Autonomie, Asmel, dove si spiega che “L’utilizzo della Piattaforma non può essere eliminato. Vanno garantiti solo due elementi fondamentali: Le piattaforme devono funzionare insieme con tutti i collegamenti tra vari database; non è possibile accettare quel che è avvenuto a gennaio e continua ad avvenire, senza che nessuno paghi dazio;Per gli approvvigionamenti al di sotto dei 5.000 euro, deve essere consentito di gestire l’acquisizione e l’istruttoria dei preventivi al di fuori della Piattaforma, visto che non è una gara. Ma, lo stesso deve valere per tutti gli affidamenti diretti, anche fino alle soglie dei 150.000 e dei 140.000 euro”.

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