L’inaccettabile rassegnazione della Cassazione sui ritardati pagamenti della PA, come fatto “prevedibile”

La produzione e reiterazione di pronunce semplicemente aberranti è un fenomeno, purtroppo, ricorrente e prevedibile, nel quale non di rado incappa la Cassazione.

E’ il caso proprio dell’ormai nota ordinanza della Cassazione Civile Sez. 5, 9 maggio 2024, n. 12708 secondo la quale non costituisce per un’impresa causa di forza maggiore imprevedibile il ritardo nei pagamenti da parte della PA, tale sa esimerla da responsabilità per il ritardato versamento di imposte.

Una pronuncia, appunto, davvero aberrante in se stessa, ma soprattutto per il contesto complessivo.

Occorre, infatti, evidenziare che, sebbene l’ordinanza stia ricevendo in questi giorni particolare risalto, essa si pone entro un filone lungo e consolidato. La stessa ordinanza ricorda che “questa Corte regolatrice ha già avuto modo di esaminare la possibilità di considerare non colpevole la condotta del debitore fiscale inadempiente che si è trovato in difficoltà economica a causa della condotta di terzi, inclusa la P.A., ed ha raggiunto orientamenti interpretativi ormai consolidati che il pur elegante confronto svoltosi tra le parti in questo giudizio non induce a rivedere. Si è infatti condivisibilmente statuito, con estrema chiarezza, che “in tema di sanzioni tributarie, posto che il diritto sanzionatorio ha natura punitiva, la forza maggiore va intesa secondo la sua accezione penalistica, e va quindi riferita ad un avvenimento imponderabile che annulla la signoria del soggetto sui propri comportamenti, elidendo il requisito della coscienza e volontarietà della condotta; ne consegue che non risponde a tale nozione la crisi di liquidità derivante dal reiterato, per quanto grave, inadempimento di pubbliche amministrazioni debitrici, peraltro prevedibile”, Cass. sez. V, 6.4.2022, n. 11111. 2.4.1”.

Stupisce, semmai, che questo modo di intendere i rapporti tra cittadini e PA non sia stato ben prima oggetto dello stupore di oggi.

Ma, il “contesto” di cui si parlava prima è ben più ampio. L’ordinanza della Cassazione, infatti, non nasce ovviamente per caso, ma diviene arma nelle mani dell’Agenzia delle entrate. E’, infatti, l’AdE ad aver emesso le cartelle esattoriali in relazione a sanzioni ed interessi conseguenti a ritardato pagamento del primo e secondo acconto Ires da parte dell’impresa; questa ha presentato ricorso alle commissioni tributari e in primo e secondo grado ha ottenuto l’annullamento delle cartelle di pagamento; ma è stata l’Agenzia delle Entrate a rivolgersi ulteriormente alla Cassazione, in questa sorta di battaglia di posizione.

Ed è l’Agenzia delle Entrate, forte del filone interpretativo della Cassazione, a fondare il proprio ricorso, poi accolto dalla Cassazione, sulla circostanza che “la forza maggiore, quando ricorre, esclude la colpevolezza e pertanto costituirebbe ostacolo all’applicazione delle sanzioni, ma tanto si verifica soltanto in presenza di “una forza irresistibile in quanto superiore alle facoltà di dominio dell’agente … non può riconoscersi una situazione di forza maggiore, che escluda la punibilità dell’agente, in quei casi in cui la condotta dovuta è stata omessa per la sussistenza di una condizione di difficoltà economica … è superfluo precisare che, nel caso di specie, il contribuente non ha affatto dimostrato (né allegato) l’impossibilità di fronteggiare le difficoltà con altre misure (la richiesta di mutuo, ad es.)” (ric., p. 7 s.)”.

Insomma, esemplificando al massimo: il contribuente dovrebbe mettere nel conto che i pagamenti da parte di creditori possano giungere in ritardo e dovrebbe “coprirsi” anche accendendo mutui, garantiti (forse) dai titoli di credito, per poter egualmente pagare puntualmente le imposte. L’assenza di azioni di questa natura non costituisce “forza maggiore”, specie perché la sanzione tributaria ha natura punitiva, non risarcitoria e, quindi, colpisce il mancato o ritardato pagamento dei tributi nei termini come fatto oggettivo in sé.

Ora, non c’è dubbio che l’amministrazione delle entrate deve poter contare su alcuni punti fermi, quali la deterrenza contro comportamenti dilatori dei contribuenti, che possono incidere molto negativamente sul flusso delle entrate, sicchè le sanzioni tributarie assolvono esattamente a questa funzione, che è a un tempo anche punitiva.

Tuttavia, sarebbe anche il caso di saper uscire dalla visione “cartesiana” proposta dal filone interpretativo della Cassazione, che propone tutto come fosse oggettivo, immodificabile (per altro, come si è visto, i giudici territoriali hanno tratto conclusioni diametralmente opposte).

Al di là di possibili rischi di comportamenti emulativi dei debitori tributari, la circostanza del ritardato pagamento di somme che il contribuente deve riscuotere dalla PA non dovrebbe essere trascurata, se il creditore che agisce contro il contribuente è a sua volta la PA.

Vero è che le pubbliche amministrazioni sono tante e diverse: quella debitrice era un ministero, quella creditrice l’Agenzia delle Entrate.

Altrettanto vero, tuttavia, è che, per un verso, i cittadini vedono la PA come un corpo unico, un insieme quanto meno compatto e coordinato di soggetti che dovrebbero agire in modo armonico.

Per altro verso, è molto difficile accettare che in sede di giudizio non si valuti come causa esimente di un ritardo nel pagamento di cartelle tributarie il fatto, provato e non contestato, del ritardato pagamento: un conto è che si chieda all’impresa di coprirsi dal rischio venendo in causa rapporti tra questa e solo altri soggetti privati, ben altro conto è che il rischio di impresa discenda da comportamenti della stessa PA.

La parte del ragionamento della Cassazione meno accettabile è proprio questa, laddove si dà in modo rassegnato per scontato che i pagamenti della PA possano (o debbano?) giungere in ritardo: “Nel caso di specie non ricorre alcun evento imprevedibile, essendo il ritardato pagamento della P.A. un fenomeno (purtroppo) ricorrente, ed essendo onere dell’imprenditore predisporre quanto necessario (accantonamenti, mutui) per poter versare il dovuto all’Erario, pur in presenza di significativi ritardi della P.A. nella corresponsione anche di cospicui importi. Non si è del resto mancato di specificare che “in materia tributaria e fiscale, la nozione di forza maggiore richiede la sussistenza di un elemento oggettivo, relativo alle circostanze anormali ed estranee all’operatore, e di un elemento soggettivo, costituito dall’obbligo dell’interessato di premunirsi contro le conseguenze dell’evento anormale, adottando misure appropriate senza incorrere in sacrifici eccessivi, dovendo la sussistenza di tali elementi essere oggetto di idonea indagine da parte del giudice, sicché non ricorre in via automatica l’esimente in esame nel caso di mancato pagamento dovuto alla temporanea mancanza di liquidità”.

Il “contesto” nel quale si cala simile interpretazione appare ulteriormente a fondamento della difficile accettabilità dell’ordinanza, per una serie di considerazioni.

In primo luogo, da anni ormai la legge sul procedimento amministrativo, la legge 241/1990, regola e disciplina il “danno da ritardo”. L’articolo 2-bis, comma 1, di detta legge dispone che “Le pubbliche amministrazioni e i soggetti di cui all’articolo 1, comma 1-ter, sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento”.

Il pagamento nei confronti dei propri creditori per le PA è un procedimento vero e proprio, che, a seconda della specifica regolamentazione dell’ordinamento finanziario, va concluso entro termini precisi, che ordinariamente sono 30 giorni dal ricevimento della fattura, ai sensi del d.lgs 231/2002, attuativo di precise direttive europee. Proprio sull’accelerazione dei tempi di pagamento della PA si è speso il Pnrr e pone a carico dei dirigenti pubblici una precisa responsabilità l’articolo 4-bis, comma 2, del d.l. 13/2023, convertito in legge 41/2023, allo scopo esattamente di garantire il rispetto delle scadenze entro le quali le PA debbono onorare i propri debiti.

Di fronte ad un quadro normativo così chiaro e tale per cui i vertici organizzativi delle PA rispondono per i ritardi, è mai possibile che in via giurisprudenziale i ritardi dei pagamenti siano accettato come elemento ordinario e prevedibile, così da scaricarsi a carico del cittadino, sebbene questo sia un imprenditore. Scrive la Cassazione, ancora, nell’ordinanza in commento: “L’attività d’impresa è per sua natura rischiosa, e richiede che sia sempre effettuata una valutazione prognostica in ordine ai pagamenti attesi ed agli oneri fiscali da fronteggiare in presenza dell’eventuale (omesso o) tardivo adempimento del debitore, sia esso la P.A. oppure un privato, ricercando i fondi con i quali far fronte alle proprie obbligazioni tributarie”.

La qualità soggettiva di imprenditore, tuttavia, non incide per nulla sull’apparato normativo visto sopra, tendente a garantire la puntualità dei pagamenti da parte della PA, anzi tutt’altro. Come accettare, quindi, che da un lato l’ordinamento, per come interpretato dalla Cassazione, non accetta quale esimente di ritardi nel pagamento di debiti tributari il ritardo dei pagamenti della PA, pur allo stesso tempo considerando il ritardo che cagioni un danno ingiusto al privato come un danno risarcibile e pretendendo la responsabilità per le PA lumaca?

O si deve ritenere che il ritardo nei pagamenti non sia un “danno ingiusto”? Di certo, comunque, l’apparato normativo tendente a velocizzare i pagamenti, funziona poco e soprattutto non ha ricadute immediate a beneficio dei cittadini: se, infatti, come prevede la norma, per effetto di un ritardo accettato si riduce o azzera la retribuzione di risultato di un singolo dirigente, comunque il cittadino o l’impresa che abbiano subito il ritardo nei pagamenti non ne traggono nessun beneficio e, stando al filone interpretativo della Cassazione, dovrebbero comunque curarsi di affrontare i costi di mutui per coprire i ritardi “inevitabili” dei pagamenti da parte della PA.

Ancora, l’articolo 13, comma 3-bis, (recentemente novellato dal d.lgs 87/2024) dispone: “I reati di cui agli articoli 10-bis e 10-ter non sono punibili se il fatto dipende da cause non imputabili all’autore sopravvenute, rispettivamente, all’effettuazione delle ritenute o all’incasso dell’imposta sul valore aggiunto. Ai fini di cui al primo periodo, il giudice tiene conto della crisi non transitoria di liquidità dell’autore dovuta alla inesigibilità dei crediti per accertata insolvenza o sovraindebitamento di terzi o al mancato pagamento di crediti certi ed esigibili da parte di amministrazioni pubbliche e della non esperibilità di azioni idonee al superamento della crisi”.

Vero: tale norma è successiva al regime normativo considerato dall’ordinanza della Cassazione. Ma, certo, stride non poco la presenza nell’ordinamento di un’esimente penale dovuta proprio al mancato pagamento (da ritenere “mancato pagamento nei termini”) di crediti certi ed esigibili da parte della PA, che conviva con un’interpretazione del diritto tributario secondo la quale il rischio per i ritardi della PA è tutto a carico del privato.

Soprattutto, comunque, si fornisce un messaggio pessimo e negativo. L’Agenzia delle Entrate viene ulteriormente legittimata ad agire contro chiunque, senza porsi il problema se la causa di ritardi sia la PA, mentre la Cassazione accetta come normale e prevedibile i ritardi delle PA, sì da considerare imprudenti i privati che non si coprano da tali rischi; il tutto, senza che nessuno paghi.

Il sistema recentemente disposto per velocizzare i pagamenti è poco efficace e fa acqua da tutte le parti, ma soprattutto, come detto prima, non fornisce alcun diretto beneficio ai cittadini ed alle imprese, soggetti che, oggettivamente, della sanzione ai dirigenti si interessano poco: ben più favorevoli sarebbero ad un’esimente normativa. Ma basterebbe un po’ di buon senso interpretativo in sede giurisdizionale, per comprendere che i ritardi della PA non possono essere considerati con rassegnazione come eventi inevitabili a carico dei cittadini; al contrario, essi non possono non essere elementi valutativi dell’entità dell’elemento psicologico e, comunque, i giudici dovrebbero d’ufficio attivare le azioni di responsabilità, anche erariale, contro le PA la cui inerzia scateni situazioni paradossali come quella oggetto dell’ordinanza della Cassazione.

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Un commento

  • Vincenzo Cusimano

    Caro Oliveri, è pur vero che le amministrazioni creditrice e debitrice, nel caso in ispecie, sono diverse e distinte, ma sempre di rami della P.A. si tratta. Basterebbe una semplice norma che consentisse la compensazione da parte del contribuente dei debiti erariali, certi liquidi ed esigibili (come sono quelli di un cartella esattoriale non opposta), con ogni credito di natura pecuniaria vantato nei confronti di qualsiasi amministrazione o ente pubblico. Successivamente l’erario e l’ente originariamente debitore regolerebbero i rapporti giuridici. Ovvero si potrebbe prevedere una vera e propria “stanza di compensazione” dei crediti e debiti delle amministrazioni e enti pubblici nei confronti dei privati, estendendone, in questo caso, la portata al di là delle sole pretese tributarie

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