Lo scavalco condiviso e di eccedenza

I dipendenti degli enti locali possono essere utilizzati dalle stesse amministrazioni contemporaneamente con gli istituti dello scavalco condiviso e di eccedenza. E’ questa la netta indicazione contenuta nella deliberazione della sezione regionale di controllo della Corte dei Conti della Puglia n. 149/2023. La lettura offerta dai giudici contabili consente, dando per la prima volta una indicazione esplicita, alle amministrazioni che sono carenti di specifiche professionalità di potere utilizzare in modo ampio i dipendenti di altri enti, sommando il rapporto che si stabilisce tra le amministrazioni e quello che si stabilisce con il singolo dipendente.

LA NATURA DELL’ISTITUTO DELLO SCAVALCO

In primo luogo il parere ci fornisce delle indicazioni sulla natura giuridica dell’istituto dello scavalco. Ci viene subito detto che “il legislatore, pur prevedendo l’unicità del rapporto di lavoro del dipendente pubblico (art. 53 del D. Lgs. 165/2001), ha previsto una serie di deroghe per facilitare lo svolgimento delle funzioni amministrative fondamentali da parte di enti di piccole dimensioni o di enti che si trovano in particolari condizioni di riduzione di organico a causa dei vincoli legislativi sulle assunzioni di personale nelle pubbliche amministrazioni”. 

La seconda indicazione fornita è la seguente: “la seconda attività lavorativa del dipendente di altro Ente può avvenire sulla base sia di un nuovo contratto di lavoro subordinato (a tempo parziale) sia di un contratto di lavoro autonomo. In entrambi i casi, la permanenza del rapporto di lavoro a tempo pieno con l’Amministrazione di appartenenza fa sì che quest’ultima “possa subordinare l’autorizzazione a vincoli ed oneri che assicurino il permanere della compatibilità della prestazione lavorativa con il rapporto a tempo pieno in essere”. Così prosegue il parere: “è chiaro, dunque, che in queste ipotesi, l’atto autorizzatorio avrà ad oggetto essenzialmente la definizione dei tempi e dei modi attraverso i quali l’attività lavorativa svolta presso l’Ente utilizzatore non arrechi pregiudizio al corretto svolgimento dei compiti istituzionali dell’Ente di appartenenza. Ne discende che, una volta definiti i limiti esterni ed interni cui l’Ente utilizzatore dovrà informare lo svolgimento della prestazione lavorativa, l’Amministrazione di appartenenza continuerà a gestire il proprio rapporto di lavoro a tempo pieno in assoluta autonomia e senza alcuna modificazione o novazione, oggettiva o soggettiva, dello stesso: ciò in stretta correlazione con l’art. 97 della Costituzione”.

LO SCAVALCO CONDIVISO

La deliberazione passa subito dopo all’esame dell’istituto dello scavalco condiviso. Occorre ricordare che questo istituto è stato per un lungo arco temporale disciplinato dall’articolo 14 del CCNL 22.1.2004 e le relative disposizioni sono oggi contenute nell’articolo 23 del CCNL 16.11.2022. Si deve sottolineare che non vi sono significative differenze tra le due disposizioni.

Con lo scavalco condiviso si vuole “soddisfare la migliore realizzazione dei servizi istituzionali e di conseguire una economica gestione delle risorse” ed ancora che “con l’avvalimento parziale del dipendente in servizio presso un altro ente non si è al cospetto di una prestazione lavorativa totalmente trasferita, come nell’ipotesi del comando ma di fronte ad una più duttile utilizzazione convenzionale”. In questa fattispecie “non si può mai integrare la costituzione di un nuovo rapporto di impiego per la mancanza di un vincolo contrattuale diretto tra l’ente che si avvale delle prestazioni a scavalco ed il lavoratore, trattandosi di un modulo organizzativo di condivisione del personale fra amministrazioni pubbliche”.

Occorre ricordare che, in modo consolidato, la sezione autonomie della Corte dei Conti ha da tempo escluso il ricorso a questo istituto dall’ambito di applicazione della disciplina delle nuove assunzioni, escludendo di conseguenza il ricorso all’istituto dalla necessità dell’inserimento nella programmazione del fabbisogno. A corollario di questo orientamento ci è stato detto che la spesa sostenuta non deve essere inclusa negli oneri per le assunzioni flessibili e, quindi, nel relativo tetto dettato dall’articolo 9, comma 28, del d.l. n. 78/2010, cioè per i comuni nel 100% di quanto sostenuto allo stesso titolo nell’anno 2009.

LO SCAVALCO DI ECCEDENZA

La disciplina dello scavalco cd di eccedenza è contenuta nel comma 557 della legge n. 311/2004 ed è stata illustrata da subito dal Consiglio di Stato. Siamo in presenza di un istituto che ha un carattere eccezionale e derogatorio rispetto ai principi di carattere generale che pongono il vincolo della esclusività della prestazione professionale dei dipendenti pubblici. Di recente il tetto della popolazione dei comuni che possono ricorrervi è stato aumentato da 5.000 abitanti prima a 15.000 e, con la conversione del decreto legge n. 75/2023, a 25.000 abitanti.

Gli elementi caratterizzanti sono riassunti nei seguenti: “gli incarichi conferibili a dipendenti di terze amministrazioni sono circoscritti all’ambito degli enti locali; essi dovranno essere svolti fuori orario; occorre la previa autorizzazione dell’ente di appartenenza del dipendente. Ente che, ovviamente, non sarebbe obbligato a concederla se individuasse ragioni organizzative ostative non è prevista la necessità di alcuna convenzione tra i due enti interessati, a differenza di quanto accade nell’ipotesi dello scavalco condiviso”. Il ricorso a questo istituto “deve essere previsto e motivato nel piano triennale dei fabbisogni di personale, nell’ambito del PIAO”. I costi “formano spesa di personale a tutti gli effetti, e come stabilito dalla Sezione delle Autonomie con la deliberazione 23/2016; sono soggetti al comma 557 o 562 della legge 296/2006 (spesa media 2011/2013 o spesa dell’anno 2008); sono soggetti al limite di spesa per il lavoro flessibile ex art. 9 comma 28 del d.l. 78/2010 (tetto 2009)”. Quindi, come si vede, una disciplina nettamente diversa sia rispetto alla inclusione tra le assunzioni sia rispetto alla spesa per le assunzioni flessibili.

LE CONSLUSIONI

La deliberazione dei giudici contabili pugliesi trae la conclusione che la normativa in vigore “non esclude la possibilità che un ente locale possa fare ricorso contestualmente e, con riferimento al medesimo dipendente, ai due diversi istituti giuridici del cd. scavalco condiviso e del c.d. scavalco d’eccedenza. L’operazione sopradescritta è ammissibile se si considera la configurazione giuridica che la giurisprudenza contabile ha attribuito all’istituto del c.d. scavalco condiviso.. anche in presenza di una convenzione tra enti ai sensi dell’art. 14 del CCNL del 22/01/2004 e previa autorizzazione dell’Ente di appartenenza, il Comune può assicurarsi, in riferimento allo stesso dipendente (che giuridicamente è considerato comunque “dipendente a tempo pieno di altro ente”) le prestazioni lavorative oltre le 36 ore settimanali d’obbligo ed entro la durata massima consentita dal D.lgs. n. 66/2003di48 ore settimanali, a condizione che le prestazioni lavorative aggiuntive non rechino pregiudizio al corretto svolgimento del rapporto di lavoro presso l’ente di appartenenza e siano rispettati i limiti di spesa per il personale previsti dall’art. 1 commi 557 o 562 della L. n. 296/2006 e dall’art. 9, comma 28, del D.L. n. 78/2010”.

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