Quei rimedi che non si adotteranno mai contro il ritardo nei pagamenti della PA.

Non basta certo una circolare a risolvere il problema del ritardo nei pagamenti, come poco utile è anche la normativa di legge ad esplicazione della quale la circolare è stata adottata.

Ha ragione Massimo Balducci: nel suo articolo su Startmag “Cosa fare, davvero, contro i pagamenti ritardati della Pubblica amministrazione” le azioni da intraprendere per far sì che la PA in Italia paghi come avviene in ogni altro Stato della UE, sono ben diverse.

Come sempre, la normativa interna parte da presupposti erronei e dall’assenza di analisi della situazione di fatto, causata dall’ulteriore e determinante assenza di qualsiasi valutazione ex ante di impatto della regolazione.

Il presupposto erroneo consiste nella convinzione che a carenze normative, organizzative e strutturali, possa far fronte il singolo dipendente, o il singolo dirigente, che con buona volontà, ingegno e stellone Italico, riesca a far funzionare quel che a ben vedere non potrebbe e non dovrebbe funzionare. Allo scopo di indurre il singolo dipendente a supplire con l’ingegno alle carenze e lacune delle norme, si pensa che basti prevedere o incentivi, o, come nel caso di specie, sanzioni, consistenti nel mancato riconoscimento del 30% della retribuzione di risultato.

Scelte che confermano appunto l’assenza di analisi e conoscenza delle dinamiche organizzative e normative delle PA.

L’articolo 4-bis del d.l. 13/2023, convertito con modificazioni dalla legge 41/2023 parte dall’idea, sbagliata, che si possa individuare agevolmente nel dirigente “apicale” (figura per altro esistente solo nelle amministrazioni statali, ma non nel mondo delle regioni ed enti locali) il fulcro della gestione contabile.

Ma, ovviamente solo per chi la conosce, e non sembra il caso del Parlamento e dei Ministeri delle finanze e della Funzione pubblica, le cose stanno messe in modo molto diverso. Lo ricorda Balducci: “Nelle nostre amministrazioni i responsabili delle varie attività non hanno di fatto la gestione delle risorse che è in mano alla componente “ragioneria” dell’amministrazione. Non è un caso se la circolare del 3 gennaio è stata emanata congiuntamente dal Dipartimento della Funzione Pubblica (afferente alla Presidenza del Consiglio) e alla Ragioneria Generale dello Stato (struttura del Ministero dell’Economia). … Questo comporta che nella nostra amministrazione chi opera non è equipaggiato per gestire, oltre agli aspetti tecnici, anche quelli contabili e chi gestisce gli aspetti contabili ha difficoltà a rapportarsi con chi eroga concretamente il servizio”.

Ciò rende estremamente complicato persino individuare quale possa essere realmente il dirigente responsabile dell’eventuale ritardo; allo stesso tempo, occorrono dettagliatissimi atti di organizzazione interna, per comprendere dove il meccanismo si inceppi e la causa di tale inceppamento. Ricordandosi che la responsabilità dirigenziale è, come quella penale, per propria natura personale e non oggettiva: va ricondotta, invece, ad azioni od omissioni dolosamente o colposamente causa dell’effetto del ritardato pagamento.

Nella contabilità italiana, specie quella locale, il “titolare della spesa”, cioè il dirigente delle strutture, è titolare solo limitatamente agli aspetti, come dire, giuscontabili della spesa stessa, ma non ha alcuna disponibilità materiale di cassa dei denari.

E’ ancora Balducci a ricordarlo: “La nostra contabilità pubblica è una contabilità giuridica (di competenza) che individua cosa deve essere riscosso e cosa deve essere pagato ma ha grande difficoltà a tenere traccia delle risorse effettivamente riscosse e delle spese effettivamente realizzate. Una entrata prevista, se la previsione viene fatta seguendo i dettami formali della norma giuridica, viene considerata certa (accertata nel gergo ritualistico della nostra burocrazia) e può essere spesa anche se non è mai stata riscossa! O meglio può essere impegnata ma al momento del pagamento le risorse non sono necessariamente disponibile quindi il pagamento non può essere realizzato”.

In generale, il dirigente “titolare della spesa” assume i provvedimenti alla base dell’innesco di una spesa limitandosi alla sola fase dell’impegno, cioè dell’apposizione del vincolo contabile all’unità di bilancio, riservando la quota parte dello stanziamento al pagamento per l’obbligazione sottesa all’impegno stesso.

Poi, sempre lo stesso dirigente, per altro sulla base di processi molto diversi tra ente ed ente, gestisce in parte la seconda delle fasi della spesa, la liquidazione, consistente nella verifica della regolarità della prestazione svolta dal contraente e nell’attestazione che il credito da questo vantato è appunto liquido (pagabile) ed esigibile (gli spetta di diritto), oltre ad essere certo.

Ma, qui l’operato del dirigente “titolare” della spesa si ferma. La liquidazione viene sottoposta al vaglio dei responsabili dei servizi finanziari, per verificare la correttezza contabile del provvedimento (cosa che già di per sé ha poco senso), ma soprattutto per attivare quei controlli di natura contabile che il “titolare” della spesa non può compiere: in particolare, verificare se a fronte del pagamento da effettuare nella “cassa” vi siano le necessarie disponibilità. Solo allora, il responsabile dei servizi finanziari innesca la terza fase, la cosiddetta ordinazione, cioè l’ordine al tesoriere di versare il denaro liquido al contraente, cui segue la fase dell’effettivo pagamento (per altro, è di tutta evidenza che al “titolare” della spesa sfugga totalmente il controllo degli ultimi due passaggi del processo).

Non è per nulla raro il caso di attivazione di pagamenti cash, senza che a fronte vi sia la connessa riscossione altrettanto cash delle entrate.

Nella gestione contabile delle PA i tempi dei pagamenti sono di gran lunga diversi e perfino inconciliabili con quelli della riscossione. I pagamenti sono continui. Il flusso delle entrate molto più spezzettato e sofferto. La riscossione delle entrate tributarie e patrimoniali, specie le prime, avviene in periodi fissi dell’anno, per altro con il problema enorme dell’evasione e dei ritardi, con ritmi del tutto diversi da quelli dei pagamenti. Anche la riscossione delle rate dei mutui ha cadenze definite. Peggio ancora è acquisire realmente entrate liquide provenienti da finanziamenti di Ue, Stato, regioni ed altri soggetti; l’esperienza del Pnrr ha confermato che molte volte gli enti debbono anticipare, con gravi conseguenze sulla gestione contabile, trasferimenti cash disposti con notevole ritardo.

E’ vero che il legislatore avrebbe pensato ad una sorta di rimedio a queste disfunzioni, disposto nell’ormai lontanissimo 2009: l’articolo 9 del d.l. 78/2009:

Art. 9

Tempestività dei pagamenti delle pubbliche amministrazioni

1. Al fine di garantire la tempestività dei pagamenti delle pubbliche amministrazioni, in attuazione della direttiva 2000/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 giugno 2000, relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, recepita con il decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231:

a) per prevenire la formazione di nuove situazioni debitorie:

1. le pubbliche amministrazioni incluse nell’elenco adottato dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi del comma 5 dell’articolo 1 della legge 30 dicembre 2004, n. 311, adottano entro il 31 dicembre 2009, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, le opportune misure organizzative per garantire il tempestivo pagamento delle somme dovute per somministrazioni, forniture ed appalti. Le misure adottate sono pubblicate sul sito internet dell’amministrazione;

2. nelle amministrazioni di cui al numero 1, al fine di evitare ritardi nei pagamenti e la formazione di debiti pregressi, il funzionario che adotta provvedimenti che comportano impegni di spesa ha l’obbligo di accertare preventivamente che il programma dei conseguenti pagamenti sia compatibile con i relativi stanziamenti di bilancio e con le regole di finanza pubblica; la violazione dell’obbligo di accertamento di cui al presente numero comporta responsabilità disciplinare ed amministrativa. Qualora lo stanziamento di bilancio, per ragioni sopravvenute, non consenta di far fronte all’obbligo contrattuale, l’amministrazione adotta le opportune iniziative, anche di tipo contabile, amministrativo o contrattuale, per evitare la formazione di debiti pregressi. Le disposizioni del presente punto non si applicano alle aziende sanitarie locali, ospedaliere, ospedaliere universitarie, ivi compresi i policlinici universitari, e agli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico pubblici, anche trasformati in fondazioni;

3. allo scopo di ottimizzare l’utilizzo delle risorse ed evitare la formazione di nuove situazioni debitorie, l’attività di analisi e revisione delle procedure di spesa e dell’allocazione delle relative risorse in bilancio prevista per i Ministeri dall’articolo 9, comma 1-ter, del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2, è effettuata anche dalle altre pubbliche amministrazioni incluse nell’elenco di cui al numero 1 della presente lettera, escluse le Regioni e le Province autonome per le quali la presente disposizione costituisce principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica. I risultati delle analisi sono illustrati in appositi rapporti redatti in conformità con quanto stabilito ai sensi del comma 1-quater del citato articolo 9 del decreto-legge n. 185 del 2008;

4. per le amministrazioni dello Stato, il Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, anche attraverso gli uffici centrali del bilancio e le ragionerie territoriali dello Stato, vigila sulla corretta applicazione delle disposizioni di cui alla presente lettera, secondo procedure da definire con apposito decreto del Ministero dell’economia e delle finanze, da emanarsi entro trenta giorni dall’entrata in vigore del presente decreto. Per gli enti ed organismi pubblici non territoriali gli organi interni di revisione e di controllo provvedono agli analoghi adempimenti di vigilanza. I rapporti di cui al numero 3 sono inviati ai Ministeri vigilanti; per gli enti locali e gli enti del servizio sanitario nazionale i rapporti sono allegati alle relazioni rispettivamente previste nell’articolo 1, commi 166 e 170, della legge 23 dicembre 2005, n. 266;

b) in relazione ai debiti già in essere alla data di entrata in vigore del presente decreto, l’ammontare dei crediti esigibili nei confronti dei Ministeri alla data del 31 dicembre 2008, iscritti nel conto dei residui passivi del bilancio dello Stato per l’anno 2009 ed in essere alla data di entrata in vigore del presente decreto, per somministrazioni, forniture ed appalti, è accertato, all’esito di una rilevazione straordinaria, con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze. I predetti crediti sono resi liquidabili nei limiti delle risorse rese disponibili dalla legge di assestamento di cui all’articolo 17, primo comma, della legge 5 agosto 1978, n. 468, relativa all’anno finanziario 2009.

1-bis. Le somme dovute da una regione commissariata ai sensi dell’articolo 1, comma 174, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, e successive modificazioni, nei confronti di un’amministrazione pubblica di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, sono regolate mediante intervento del tesoriere con delegazione di pagamento ai sensi degli articoli 1268 e seguenti del codice civile, che si determina automaticamente al momento del riconoscimento del debito da parte dell’amministrazione debitrice, da effettuare entro trenta giorni dall’istanza dell’amministrazione creditrice. Decorso tale termine senza contestazioni puntuali da parte della pubblica amministrazione debitrice, il debito si intende comunque riconosciuto nei termini di cui all’istanza”.

Purtroppo, se si chiede in giro dell’esistenza di tale norma, pochi se ne ricorderanno. E’ tra le più neglette e violate dell’ordinamento. Ma, in ogni caso, non funziona, anche perché al suo interno ha anche il germe della propria inefficacia, visto che contempla espressamente l’eventualità di uno stanziamento di bilancio, per ragioni sopravvenute, non in grado di far fronte all’obbligo contrattuale. Soprattutto, non funziona, perché comunque l’obbligo di programmare i pagamenti viene generalmente violato, senza che nessuno controlli: infatti, l’Italia resta sempre macchiata da questo insostenibile ritardo.

Cosa fare? Di certo, il folle ibrido della contabilità pubblica, non funziona. Nel tentativo di rendere la contabilità un po’ meno giuridica e di competenza e un po’ più “aziendale”, il d.lgs 118/2011 per gli enti locali ha introdotto la competenza finanziaria “potenziata”. Che di potenziato ha solo il caos dei “principi contabili”, ormai totalmente fuori controllo, lievitati per dimensioni fino all’inverosimile, buoni spesso solo per tenere convegni, ma di utilizzabilità concreta molto scarsa. E, comunque, provatamente inidonei ad abbreviare i tempi di pagamento: i principi, infatti, incidono pochissimo sulla riscossione per cassa, sono serviti solo a frammentare in decine di tipologie le variazioni di bilancio, a creare ormai migliaia di microregole inefficienti, a rendere complicatissima l’imputazione della spesa, nell’illusione, attraverso una quantità di fondi ormai incontrollata, di porre in essere una sorta di metafora della gestione per cassa, totalmente disfunzionale.

I rimedi, allora, sono altri. Chi finanzia con trasferimenti, dovrebbe mettersi in testa che deve erogare subito almeno una quota rilevante nei bilanci dei destinatari.

Soprattutto, si dovrebbe poter impegnare la spesa solo quando la cassa lo consente e rivedere totalmente il processo di pagamento, attribuendo al titolare della spesa l’intera gestione della spesa, permettendo di manovrare sui sottoinsiemi del sistema contabile di cassa.

Inoltre, le PA dovrebbero imparare una modalità semplicissima: la “liquidazione” non dovrebbe seguire la fattura, ma precederla.

Moltissime volte si arriva in ritardo coi pagamenti, perché prima si acquisisce la fattura e poi si deve correre tra acquisizione dalla PCC, istruttoria, redazione della determina, sua sottoscrizione, sottoposizione al controllo ragioneristico, pubblicazione, ordinazione, pagamento. Se ciascuna di queste fasi richiede l’impiego di 5 giorni, il ritardo è assicurato.

Occorrerebbe, invece, prevedere con chiarezza nei contratti di appalto che l’emissione della fattura deve seguire il collaudo o la regolare esecuzione della prestazione, da formalizzare con appositi verbali e certificazioni di pagamento, come da sempre avviene nel mondo degli appalti di opere pubbliche. In questo modo, le operazioni di verifica sulla regolarità della prestazione sono già state effettuate quando arriverà la fattura ed i tempi si abbreviano di gran lunga: si limiteranno alle sole attività istruttorie contabili. Se al titolare della spesa fosse messa a disposizione la cassa, potrebbe liquidare e pagare contestualmente.

Tutto ciò richiederebbe una revisione molto profonda di sistemi e logiche, che pare piuttosto lontana ed improbabile.

Più facile è cullarsi nell’illusione che carota e bastone, incentivi o limitazione di incentivi individuali, possano funzionare come leva efficace della maggiore efficienza.

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Un commento

  • Piero Trinciarelli

    La revisione di sistemi e logiche potrebbe essere anche molto semplice, ma c’è un problema fondamentale mai affrontato: la mancata messa in opera delle riforme contabili previste dalla legge 42 del 2009 e dai conseguenti Decreti Legislativi del 2011 e del 2012, come evidenzia Massimo Balducci nell’ articolo citato, è dovuta in gran parte al fatto che non si è provveduto a riqualificare il personale fornendo le competenze che la contabilità di tipo innovativo prevista dalla nuova normativa richiede. Si tratta delle stesse competenze che servono per gestire le risorse assegnata dalla prima fase dell’ entrata al pagamento della spesa, comprese le problematiche della cassa. Il comma 2 dell’articolo 9 del d.l. 78/2009, di fatto inapplicato, sta lì a ricordarci proprio questo, ma è solo il goffo tentativo del legislatore di ovviare a suon di regole alle competenze che non ci sono, nell’ illusione che tali obiettivi si possano raggiungere anche per questa via. Proprio come con la competenza finanziaria potenziata ci si illude di scimmiottare l’ accrual, derivando l’ economico patrimoniale dalla finanziaria per non stravolgere la vita ad operatori avvezzi da sempre alle regole giuscontabili: e così, con regole e deroghe è stata stravolta la finanziaria, di fatto depotenziandola nella sua funzione autorizzativa, mentre difficilmente riusciremo a vedere una accrual utile a qualcosa. Sicuramente, l’ accrual che verrà, non riuscirà ad aiutare quella revisione di sistemi e logiche che potrebbe aiutare a rispettare i tempi di pagamento, anche senza incentivi o sanzioni.

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