Tempi di pagamento: le non condivisibili indicazioni dell’Anci

Se gli enti locali intendono soccombere con certezza anche di pagamento delle spese processuali in giudizi relativi a riduzioni della retribuzione di risultato scaturenti da ritardi nei pagamenti, non hanno che da applicare alla lettera le indicazioni in merito date dal quaderno operativo 49 dell’Anci.

Molti, infatti, sono i travisamenti delle norme e delle modalità di valutazione suggeriti dal documento, nel solo di un’ormai lunga consuetudine.

In premessa, è bene ricordare che i pareri dell’Anci, per quanto di fonte autorevole, non assumono ovviamente alcun rilievo di “fonte” interpretativa ufficiale: sul punto è molto chiara, ad esempio, la Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Toscana, deliberazione n. 60/2020/PRSP del 16 luglio 2020.

In ogni caso, appare corretto confrontarsi con le indicazioni proposte dall’associazione, proprio allo scopo di verificarne i punti di forza e soprattutto di debolezza, per fornire agli enti elementi utili a staccarsi delle conclusioni operative suggerite e percorrere strade che allontanino meno dall’operatività efficace.

Spicca tra gli elementi privi di alcuna persuasività quanto indica il quaderno nel punto 4.1 in merito alla questione dell’integrazione del contratto individuale.

L’Anci ritiene che il contratto di lavoro dei dirigenti non deve essere adeguato, perché “l’art. 9, comma 1-bis, del D.lgs. n. 150/2009, stabilisce che solo la valutazione della performance individuale dei dirigenti titolari di incarichi di cui all’art. 19, commi 3 e 4, d.lgs. 165/2001 (Segretario Generale di Ministeri e funzioni dirigenziale di livello generale conferite con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri) debba essere svolta tenendo conto anche degli obiettivi specifici definiti nel contratto individuale di lavoro”.

A suffragio di ciò, il quaderno evidenzia, inoltre: “Dello stesso avviso sembra essere anche il CCNL personale dell’area delle funzioni locali del 17 dicembre 2020, laddove, all’art. 12 che disciplina il contratto individuale di lavoro dei dirigenti, non prevede l’indicazione di specifici obiettivi e all’art. 48, comma 4 che disciplina gli incarichi dirigenziali, stabilisce che “Nel rispetto della vigente legislazione, con il provvedimento di conferimento, l’ente individua l’oggetto, la durata dell’incarico e gli obiettivi da conseguire, con riferimento alle priorità, ai piani ed ai programmi definiti dall’organo di vertice.””.

Come faccia un contratto ad essere “dello stesso” avviso di un parere Anci di 4 anni successivo su una questione che all’epoca di quel Ccnl non era trattata dalla legge oggettivamente risulta complicatissimo da comprendere.

Sta di fatto che le due argomentazioni proposte dal quaderno non colgono assolutamente nel segno.

Per quanto sia corretto affermare che il Ccnl 17.12.2020 non preveda espressamente di inserire gli obiettivi nel contratto individuale di lavoro e che tale previsione si riscontri, normativamente, solo con riferimento ai dirigenti di prima fascia dello Stato, ciò non ha alcuna influenza rispetto al tema della regolazione dei pagamenti.

L’articolo 4-bis del decreto-legge 24 febbraio 2023 n. 13, convertito con modificazioni dalla legge 21 aprile 2023, n. 41, prevede testualmente: “…nell’ambito dei sistemi di valutazione della performance previsti dai rispettivi ordinamenti, provvedono ad assegnare, integrando i rispettivi contratti individuali, ai dirigenti responsabili dei pagamenti delle fatture commerciali nonché ai dirigenti apicali delle rispettive strutture specifici obiettivi annuali relativi al rispetto dei tempi di pagamento previsti dalle vigenti disposizioni e valutati, ai fini del riconoscimento della retribuzione di risultato, in misura non inferiore al 30 per cento…”.

La norma non richiama nel modo più assoluto né l’articolo 9 del d.lgs 150/2009, né fa nessun riferimento alla contrattazione nazionale collettiva.

Per il semplicissimo principio di successione delle leggi nel tempo, l’articolo 4-bis è una norma successiva che innova l’ordinamento ed introduce per la prima volta, ed in modo del tutto generalizzato per tutte le amministrazioni datori di lavoro di dirigenti pubblici, l’obbligo di integrare i contratti individuali di lavoro dei dirigenti, introducendo gli specifici obiettivi annuali relativi ai tempi di pagamento.

La norma è assolutamente cogente e doverosa e non può essere superata da interpretazioni capziose, che facciano riferimento a discipline normative precedenti, del tutto estranee alla chiarissima volontà espressa dal Legislatore.

Dunque, i contratti individuali di lavoro debbono essere necessariamente integrati. E la mancata loro integrazione costituirebbe, nel caso di applicazione ai dirigenti di riduzioni alla retribuzione di posizione, un vizio molto grave di fronte al giudice che, ricordiamolo, nel caso di specie sarebbe quello del lavoro, portato per sua natura a conoscere delle vertenze del lavoro alla luce delle previsioni normative e contrattuali. Se la fonte degli obiettivi annuali connessi ai tempi di pagamento deve essere il contratto, nessun’altra fonte può essere ammessa.

Appare, quindi, del tutto inutile la precisazione contenuta nel quaderno Anci, ove si afferma: “Non appare neppure necessario l’adeguamento del decreto del Sindaco di assegnazione dell’incarico dirigenziale ai sensi dell’art. 107, comma 1, del D.lgs. n. 267/2000, in quanto la disposizione normativa appena richiamata, prevede che il provvedimento motivato di attribuzione dell’incarico debba essere adottato secondo le modalità fissate dal regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi, in relazione agli obiettivi indicati nel programma amministrativo del Sindaco e che gli obiettivi per i quali debba essere valutato il raggiungimento siano assegnati nel piano esecutivo di gestione di cui all’art. 169 del D.lgs. n. 267/2000”. L’adeguamento del provvedimento di assegnazione dell’incarico dirigenziale non è che non appaia necessario: proprio non ha alcuna efficacia e funzione, poiché l’articolo 4-bis del decreto-legge 24 febbraio 2023 n. 13, convertito con modificazioni dalla legge 21 aprile 2023, n. 41, impone di integrare il contratto, sicchè ogni modalità diversa significa violare la legge e, quindi, determinare atti annullabili e viziati.

Per altro, il quaderno, come troppo spesso accade quando si leggono pareri o indicazioni, contemporaneamente afferma e nega. Infatti, da un lato, come visto, ritiene che il contratto individuale non debba essere integrato. Dall’altro, però, aggiunge “fatte salve differenti previsioni contenute nel Regolamento sul funzionamento degli Uffici e dei Servizi”.

Non è assolutamente condivisibile nemmeno questa affermazione, che se accettata implicherebbe ritenere che l’ordinamento del personale degli enti locali sia un mondo giuridico a sé, regolato dai regolamenti sull’ordinamento degli uffici e dei servizi.

Non è affatto così. Tali regolamenti non hanno per nulla ad oggetto la regolazione dei rapporti di lavoro, ma invece, appunto, l’organizzazione dell’ente.

La disciplina del rapporto di lavoro è rimessa, ai sensi dell’articolo 2 del d.lgs 165/2001, esclusivamente al d.lgs 165/2001 stesso, nonché, per quanto applicabili, al codice civile, alle leggi sul rapporto di lavoro nell’impresa ed ai contratti collettivi nazionali (nel rispetto delle materie ad essi consentite) ed, ovviamente, ad altre leggi speciali (come l’articolo 4-bis del decreto-legge 24 febbraio 2023 n. 13, convertito con modificazioni dalla legge 21 aprile 2023, n. 41).

Dunque, i regolamenti sull’ordinamento degli uffici e dei servizi nelle parti in cui si ingeriscano di materie concernenti la disciplina giuridica ed economica del rapporto di lavoro sono totalmente illegittimi.

Gli enti locali debbono integrare i contratti individuali di lavoro dei dirigenti per immediata e diretta disposizione dell’articolo 4-bis del decreto-legge 24 febbraio 2023 n. 13, convertito con modificazioni dalla legge 21 aprile 2023, n. 41, non essendo né utile, né necessaria, né, soprattutto, legittima alcuna intermediazione regolamentare.

Non appaiono cogliere nel segno nemmeno le indicazioni contenute nel paragrafo “4.2 Obiettivi di performance individuale per il rispetto dei termini di pagamento: schemi e modelli per la formulazione degli obiettivi e l’integrazione nel PIAO”, riguardo alla tipologia di performance da considerare.

L’Anci evidenzia come la legge non si esprima (apparentemente) sul tipo di risultato postulato, se riguardante l’organizzazione dell’intero ente, se solo l’organizzazione delle singole strutture di vertice o se, infine, il solo risultato individuale.

Il documento, quindi, considera due possibili opzioni:

  1. Considerare il rispetto dei pagamenti nella performance individuale dei singoli dirigenti o incaricati di Elevata Qualificazione responsabili delle procedure di pagamento;
  2. Considerare un taglio della indennità di risultato, nel caso di mancato rispetto dei termini di pagamento senza modificare le metodologie di valutazione e incidere sul punteggio assegnato in sede di valutazione.

L’Anci ritiene preferibile la scelta della prima opzione: “In considerazione di quanto fin qui argomentato, delle prescrizioni contenute nel più volte citato art. 4-bis, delle indicazioni di metodo di cui alle citate Linee guida del Dipartimento della Funzione Pubblica, nonché di quanto chiarito dalla citata circolare n. 1 con particolare riferimento al paragrafo intitolato “Valutazione della Performance”, si ritiene che la modalità più adeguata per assegnare l’obiettivo a ciascun dirigente/incaricato di Elevata Qualificazione sia nell’ambito della propria performance individuale”.

Tale conclusione, tuttavia, va in frontale contraddizione con quanto il documento riporta nella tabella che sintetizza le due opzioni riportate sopra. Infatti, la prima delle due possibilità viene considerata poco praticabile, perché se da un lato “lega la retribuzione di risultato all’effettiva operatività delle singole strutture per rispettare i tempi di pagamento”, dall’altro “esistono difficoltà pratiche, in particolare per quanto riguarda la tracciabilità dei tempi di pagamento nei software di gestione della contabilità. Tuttavia, molti software contabili hanno una grande difficoltà: non possono tracciare i tempi precisi di pagamento delle fatture da parte dei diversi reparti. E anche se ciò fosse possibile, sarebbe complicato distinguere i ritardi dovuti alle singole unità organizzative o alla ragioneria”.

Si tratta di un’argomentazione lunare. La norma sui tempi di pagamento ha esattamente lo scopo di imporre proprio l’introduzione di metodi di tracciamento e rilevazione delle responsabilità di chi interviene nel processo di erogazione delle somme. Se i software non consentono ciò, da un lato vanno ovviamente cambiati o modificati; nelle more, quel che si chiede è una reingegnerizzazione dei processi da realizzare anche mediante strumenti alternativi – temporaneamente – all’aggiornamento dei software, utilizzando le dotazioni documentali e tracciamento delle fasi disponibili: dal protocollo a fogli elettronici condivisi o database specifici.

Inoltre, proprio perché la responsabilità per ritardato pagamento è individuale, per quanto l’Anci affermi che “sarebbe complicato distinguere i ritardi dovuti alle singole unità organizzative o alla ragioneria” è, invece, esattamente anche questo un compito imprescindibile della valutazione. La ragioneria non può certo rispondere se il ritardo nel proprio segmento operativo, tendenzialmente ordinazione e pagamento, sconti precedenti ritardi della liquidazione; il dirigente gestionale non può certo, invece, essere considerato responsabile se a pagare in ritardo sia la ragioneria, nonostante la propria puntuale liquidazione.

Trascurando, qui, le contraddizioni in termini insanabili nelle quali cade il quaderno Anci, occorre affermare che il risultato di cui parla la norma è senz’altro quello individuale. Lo si evince senza difficoltà alcuna tornando al metodo più semplice: leggere la norma, senza veli caotici. E la norma dispone: “…nell’ambito dei sistemi di valutazione della performance previsti dai rispettivi ordinamenti, provvedono ad assegnare, integrando i rispettivi contratti individuali, ai dirigenti responsabili dei pagamenti delle fatture commerciali nonché ai dirigenti apicali delle rispettive strutture specifici obiettivi annuali relativi al rispetto dei tempi di pagamento previsti dalle vigenti disposizioni e valutati, ai fini del riconoscimento della retribuzione di risultato, in misura non inferiore al 30 per cento…”.

Poiché, come visto prima, fonte dell’incisione sulla retribuzione di risultato del rispetto dei tempi di pagamento è il contratto individuale, è chiaro che l’ambito valutativo principale è quello individuale. Gli obiettivi annuali sono definiti per ciascun dirigente ed appare del tutto normale sia così. Non possono essere, infatti, definiti obiettivi identici per tutti. L’impegno del dirigente dei servizi finanziari è diverso da quello del dirigente preposto ai lavori pubblici (un ambito molto condizionato dalle attività di pagamento), o da quello di un dirigente che effettui pagamenti in misura molto minore di quello addetto ai lavori pubblici.

Che, poi, si possa anche prevedere il rispetto dei tempi di pagamento alla stregua di obiettivo generale dell’ente è possibile e forse consigliabile. Tutti gli uffici, a ben vedere, debbono cooperare tra essi per garantire l’efficienza del processo e la già menzionata tracciabilità delle attività.

Su questo punto, l’Anci fa una grande ulteriore confusione. Ritiene “praticabile” la possibilità di riferire l’obiettivo dei tempi di pagamento alla performance organizzativa dell’Ente. In questo caso, afferma il quaderno, occorre procedere “all’accertamento di eventuali responsabilità del maturato ritardo nei tempi di pagamento solo nel caso in cui l’indicatore di ritardo annuale dei pagamenti di cui all’articolo 1, comma 859, lettera b), della legge 30 dicembre 2018, n. 145 riferito all’intero Ente desse evidenza dell’intervenuto sforamento”. Conseguentemente, “non potendosi operare in maniera indifferenziata una decurtazione della retribuzione nella misura almeno pari al 30% a tutti i dirigenti/incaricati di Elevata Qualificazione, andrebbero individuati i dirigenti/Incaricati di Elevata Qualificazione il cui indicatore risulti in ritardo, procedendo con l’applicazione, solo nei loro confronti, della richiamata decurtazione. Nel caso in cui, invece, l’indicatore di ritardo dei tempi di pagamento riferito all’intero Ente non dovesse presentare alcuno sforamento, allora la citata decurtazione non sarebbe applicata a nessun dirigente/incaricato di Elevata Qualificazione”.

Le premesse sono corrette, la conclusione, da noi enfatizzata in grassetto, erronee. Per un verso, conforta constatare che ci si renda conto che se la responsabilità da risultato è individuale, non si può operare “in maniera indifferenziata una decurtazione della retribuzione nella misura almeno pari al 30% a tutti i dirigenti/incaricati di Elevata Qualificazione”. Il taglio lineare della retribuzione di risultato è semplicemente assurdo ed insostenibile e in un giudizio davanti al giudice del lavoro sarebbe certamente considerato illecito.

Pertanto, “andrebbero individuati i dirigenti/Incaricati di Elevata Qualificazione il cui indicatore risulti in ritardo, procedendo con l’applicazione, solo nei loro confronti, della richiamata decurtazione”. E’ esattamente quel che va fatto. Il sistema, software o non software, deve definire compiti e termini di ciascuno, poterli tracciare e dunque verificare dove emerge l’impiccio e il conseguente ritardo.

Il tracciamento non è né un lusso, né un’idea che nasce solo ora. E’ previsto ormai da ben 11 anni dall’articolo 9, comma 2, del dPR 62/2013: “La tracciabilità dei processi decisionali adottati dai dipendenti deve essere, in tutti i casi, garantita attraverso un adeguato supporto documentale, che consenta in ogni momento la replicabilità”.

Poiché responsabilità e risultato sono individuali, allora non ha alcun senso quanto afferma il quaderno laddove rileva che se l’intero ente rispetta l’indicatore allora “la citata decurtazione non sarebbe applicata a nessun dirigente/incaricato di Elevata Qualificazione”. Esattamente all’opposto, la corretta riformulazione del sistema di valutazione implicherebbe la possibilità di individuare quali dirigenti abbiano concorso positivamente al rispetto dell’obiettivo e quali no e conseguentemente, quindi, ridurre nei loro confronti il valore monetario del premio di risultato a livello di ente, fino anche ad azzerarlo se si rilevi che solo l’operato dei colleghi abbia compensato ritardi cronici dello specifico dirigente, costantemente in ritardo e disorganizzato.

C’è, poi, la questione del peso da assegnare all’obiettivo inerente il rispetto dei termini di
pagamento.

Secondo le indicazioni Anci, “non appare possibile che gli Enti possano definire discrezionalmente se applicare un taglio secco del 30% della retribuzione di posizione per i ritardi o graduare la riduzione in base alla frequenza e all’entità dei ritardi, pertanto detto obiettivo deve valere il 30% dell’intera performance di ciascun dirigente/incaricato di Elevata Qualificazione, come chiarito e ribadito dalla circolare n. 1 del 3 gennaio 2024”.

Ancora una volta, si rileva una grande confusione. Si confonde, cioè:

  1. il peso che l’obiettivo del rispetto dei tempi di pagamento deve avere sulla retribuzione di risultato;
  2. la conseguenza del mancato rispetto dei tempi di pagamento sull’effettiva quantificazione monetaria della retribuzione.

Ora, non c’è nessun dubbio che se il valore teorico della retribuzione di risultato è 1000, l’obiettivo dei tempi di pagamento deve valere 300.

Non è affatto corretto, però, sostenere che gli enti non abbiano discrezionalità nel determinare le conseguenze del conclamato ritardo.

L’Anci sembra aderire all’interpretazione secondo la quale il sistema è “on-off”: se non c’è ritardo, quindi, nessuna decurtazione; se c’è il ritardo, la decurtazione deve essere del 30%.

Se così stessero le cose, lo avrebbe stabilito il Legislatore stesso: l’articolo 4-bis del decreto-legge 24 febbraio 2023 n. 13, convertito con modificazioni dalla legge 21 aprile 2023, n. 41, avrebbe contenuto una formula secondo la quale nel caso di rilevazione di un ritardo, la retribuzione di posizione viene ridotta del 30%.

Invece, la norma dispone (torniamo a ripresentarla): “nell’ambito dei sistemi di valutazione della performance previsti dai rispettivi ordinamenti, provvedono ad assegnare, integrando i rispettivi contratti individuali, ai dirigenti responsabili dei pagamenti delle fatture commerciali nonché ai dirigenti apicali delle rispettive strutture specifici obiettivi annuali relativi al rispetto dei tempi di pagamento previsti dalle vigenti disposizioni e valutati, ai fini del riconoscimento della retribuzione di risultato, in misura non inferiore al 30 per cento”.

La norma è molto chiara. Gli obiettivi annuali sui tempi di pagamento hanno un peso non inferiore al 30% ai fini della determinazione della retribuzione di risultato. Ma, a stabilire quali siano le conseguenze del ritardo sono i sistemi di valutazione.

Proprio perché la legge non ha fissato da nessuna parte un criterio “on-off”, è del tutto erroneo parlare di “decurtazione” della retribuzione di risultato del 30%.

Al contrario, spetta proprio ed in via esclusiva, ai sistemi di valutazione stabilire le modalità con le quali incidere sulla retribuzione di risultato, in conseguenza del rispetto o violazione del ritardo, con inevitabili graduazioni.

Se è chiaro ed indiscutibile l’impossibilità di incidere negativamente sul risultato qualora il sistema rilevi che non è attribuibile al dirigente alcun ritardo, altrettanto chiaro ed indiscutibile dovrebbe risultare l’illegittimità di un “taglio” secco sempre del 30% ogni qualvolta si manifesti un ritardo.

Un conto, infatti, è un unico ritardo di un giorno in un anno a carico di un dirigente che effettua 1000 pagamenti l’anno, altro è un unico ritardo di un giorno in un anno a carico di un dirigente che effettua 10 pagamenti l’anno; altro conto è un ritardo di 10 giorni, ampiamente compensato ai fini della performance di ente dagli altri pagamenti, cosa diversa è quel ritardo di 10 giorni che abbia impedito il conseguimento del risultato di ente; un contro sono sporadici episodi di ritardo, il 3%, poniamo, sul totale dei pagamenti, altro ritardi nel 60, 70, 80 per cento dei casi; ancora, un conto è un ritardo che non abbia comportato conseguenze in termini di contenzioso e responsabilità civili (penali, interessi, rivalutazione), altro un ritardo che scateni contenziosi, risarcimenti e responsabilità erariali.

Questi ed altri elementi debbono essere considerati in un sistema di valutazione che sia realmente tale, allo scopo di determinare come l’importo di 300 ipotizzato sopra possa ridursi in conseguenza delle diversissime tipologie di ritardo e responsabilità connesse, esemplificate sopra.

Rispetto alle conseguenze sul rispetto dell’obiettivo individuale, invece l’Anci propone l’irricevibile sistema on-off:

Rispetto dei tempi di pagamento
Indicatore del tempo medio di ritardo dei
pagamenti
% di incidenza
£ 00%
≥ 1-30%

Non persuadono, poi, nemmeno alcune indicazioni operative suggerite dall’Anci. Cosa c’entra, per esempio, direttamente coi tempi di pagamento l’azione di gestione delle entrate e recupero dei crediti” Giusto, certo, spingere i dirigenti ad acquisire le entrate. Ma si tratta di un’attività parallela, la cui misurazione non ha nulla a che vedere con quella dei tempi di pagamento.

L’acquisizione delle entrate condiziona sicuramente i pagamenti, ma allo scopo l’articolo 183, comma 8, del d.lgs 267/2000, così come l’articolo 9 del d.l. 78/2009, impongono la programmazione operativa.

Infatti, l’Anci prevede quanto segue, come obiettivo operativo:

Programmazione finanziaria
e preventiva degli impegni di
spesa
Assicurare la compatibilità tra i
programmi di pagamento e gli
stanziamenti di bilancio (art. 9
del Decreto Legge n. 78 del 2009
e art. 183 D.lgs. n. 267/2000)
Prima dell’emissione
del mandato di
pagamento
attestazione della
compatibilità tra il
programma dei
pagamenti e gli
stanziamenti di
bilancio

Tuttavia, le indicazioni fornite nella terza colonna si rivelano clamorosamente erronee e suggeriscono esattamente quell’errore che invece la Rgs[1] scongiura di non compiere: pensare, cioè, che la programmazione finanziaria sia da riferire al momento dell’emissione del mandato di pagamento.

Si tratta di un’indicazione totalmente contrastante con l’articolo 183, comma 8, del Tuel: “Al fine di evitare ritardi nei pagamenti e la formazione di debiti pregressi, il responsabile della spesa che adotta provvedimenti che comportano impegni di spesa ha l’obbligo di accertare preventivamente che il programma dei conseguenti pagamenti sia compatibile con i relativi stanziamenti di cassa e con le regole del patto di stabilità interno; la violazione dell’obbligo di accertamento di cui al presente comma comporta responsabilità disciplinare ed amministrativa”. E’ davvero sconcertante che l’Anci proponga azioni in contrasto clamoroso con la legge e le corrette indicazioni della Rgs.


[1] Circolare 17/2024: “Fin dal 2009 il legislatore ha introdotto l’obbligo, per il funzionario che adotta provvedimenti che comportano impegni di spesa, di accertare preventivamente che il programma dei conseguenti pagamenti sia compatibile con i relativi stanziamenti di bilancio e con le regole di finanza pubblica; la violazione dell’obbligo di accertamento comporta responsabilità disciplinare ed amministrativa. La disciplina è stata recepita dal nuovo ordinamento contabile che ha aggiunto il comma 8 all’art. 183 del Tuel: l’accertamento preventivo comporta la necessità della verifica, da effettuare al momento dell’adozione di provvedimenti che comportano impegni di spesa, o, preferibilmente, già nella fase della prenotazione di impegno, e non al momento dell’emissione del mandato, al fine di evitare lo sforamento dei tempi di pagamento, fattispecie foriera di generare, potenzialmente, anche responsabilità amministrativa, in quanto il ritardo del pagamento espone la p.a. alla corresponsione degli interessi sanzionatori, oltre che, senza necessità di costituzione in mora, di un importo forfettario di 40 euro a titolo di risarcimento del danno, fatta salva la prova del maggior danno, in linea con l’art. 6 del decreto legislativo n. 231/2002”.

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