Se uno stato democratico di diritto non può non prevedere l’erogazione di un compenso per coloro che si occupano della cosa pubblica, altrettanto dicasi per il pagamento dei contributi previdenziali.
Benchè l’incarico sia onorario, infatti, la totale gratuità farebbe tornare il nostro ordinamento giuridico all’epoca in cui solo coloro che erano titolari un reddito potevano non solo votare, ma anche permettersi di gestire la cosa pubblica senza preoccuparsi di diminuzioni patrimoniali che la carica comportava.
Inoltre se la Costituzione, all’art. 51, consente a tutti i cittadini di concorrere alle cariche elettive e di conservare il posto di lavoro, la proiezione legislativa del diritto previdenziale, per quanto riguarda gli amministratori degli enti locali, è contenuta nell’art. 86 del tuel che disciplina i contributi per gli amministratori:
1. L’amministrazione locale prevede a proprio carico, dandone comunicazione tempestiva ai datori di lavoro, il versamento degli oneri assistenziali, previdenziali e assicurativi ai rispettivi istituti per i sindaci, per i presidenti di provincia, per i presidenti di comunità montane, di unioni di comuni e di consorzi fra enti locali, per gli assessori provinciali e per gli assessori dei comuni con popolazione superiore a 10.000 abitanti, per i presidenti dei consigli dei comuni con popolazione superiore a 50.000 abitanti, per i presidenti dei consigli provinciali che siano collocati in aspettativa non retribuita ai sensi del presente testo unico. La medesima disposizione si applica per i presidenti dei consigli circoscrizionali nei casi in cui il comune abbia attuato nei loro confronti un effettivo decentramento di funzioni e per i presidenti delle aziende anche consortili fino all’approvazione della riforma in materia di servizi pubblici locali che si trovino nelle condizioni previste dall’articolo 81.
2. Agli amministratori locali che non siano lavoratori dipendenti e che rivestano le cariche di cui al comma 1 l’amministrazione locale provvede, allo stesso titolo previsto dal comma 1, al pagamento di una cifra forfetaria annuale, versata per quote mensili. Con decreto dei Ministri dell’interno, del lavoro e della previdenza sociale e del tesoro, del bilancio e della programmazione economica sono stabiliti i criteri per la determinazione delle quote forfetarie in coerenza con quanto previsto per i lavoratori dipendenti, da conferire alla forma pensionistica presso la quale il soggetto era iscritto o continua ad essere iscritto alla data dell’incarico.
3. L’amministrazione locale provvede, altresì, a rimborsare al datore di lavoro la quota annuale di accantonamento per l’indennità di fine rapporto entro i limiti di un dodicesimo dell’indennità di carica annua da parte dell’ente e per l’eventuale residuo da parte dell’amministratore.
Il problema si pone, come appare evidente, per gli amministratori che non siano lavoratori dipendenti, stante l’apparente contrasto tra il primo e il secondo comma della norma in commento.
Invero il primo comma dell’art.86 TUEL pone a carico dell’amministrazione locale il versamento degli oneri assistenziali, previdenziali e assicurativi, ai rispettivi istituti, per gli amministratori che, durante il mandato elettorale, richiedono l’”aspettativa non retribuita”. E’ chiaro che in questo caso di tratta di “lavoratori dipendenti”, cui solo è riferibile l’istituto dell’aspettativa non retribuita.
L’interpretazione del secondo comma, come detto, ha destato alcune problematiche interpretative.
Posto che l’articolato in commento statuisce che ai lavoratori che non sono dipendenti la erogazione dei contributi avvenga allo stesso titolo di previsto dal comma 1, ci si è chiesti se gli stessi dovessero sospendere la attività lavorativa. In buona sostanza, se i dipendenti si sarebbero potuti mettere in aspettativa, un segmento della giurisprudenza riteneva che per i lavoratori autonomi lo stesso titolo significava sospensione della attività professionale.
Ad esempio, Corte dei Conti Lombardia, Sez. contr., Delibera, 08/09/2022, n. 117 secondo cui
Sulla base di una lettura sistematica dei commi 1 e 2 dell’art. 86, TUEL, gli enti locali aventi la dimensione demografica ivi prevista sono tenuti al versamento degli oneri assistenziali, previdenziali e assicurativi in favore dei lavoratori che ricoprono una delle cariche nominativamente elencate, a condizione che gli stessi si dedichino a tempo pieno all’espletamento del mandato amministrativo rinunciando allo svolgimento di un’attività lavorativa dipendente (comma 1) o autonoma (comma 2). In assenza di un istituto qual è quello dell’aspettativa senza assegni, previsto per i soli lavoratori dipendenti, pubblici o privati, per il lavoratore autonomo l’astensione dall’attività lavorativa dev’essere comprovata dal lavoratore medesimo, rilasciando all’ente locale un’attestazione in cui dichiara la sospensione dell’attività in costanza di espletamento del mandato amministrativo, nonché notificando la medesima dichiarazione all’ente previdenziale.
Di recente, invece, sia la Corte dei conti (sezione Autonomie deliberazione nr. 16 del 2025), sia la Corte di Cassazione (ordinanza nr. 18396/2024) sono giunte alla conclusione che lo stesso titolo sta ad indicare l’obbligo di versamento dei contributi, non la necessità di sospensione di attività professionale.
Invero, la disposizione contenuta nel secondo comma dell’articolo in commento, che stabilisce il versamento “allo stesso titolo” per gli amministratori locali che “non siano lavoratori dipendenti”, non può intendersi come volta a stabilire, anche per i lavoratori autonomi, la condizione di cui al primo comma (cioè l’aspettativa non retribuita). Si tratta di un presupposto e di un istituto tipico del lavoro dipendente.
Pertanto l’espressione “allo stesso titolo” dell’art.86, co.2 evidenzia solo che, anche per i lavoratori autonomi, il versamento ha la medesima “causale” di quello previsto per i lavoratori subordinati e che, quindi, ha ad oggetto gli “oneri assistenziali, previdenziali e assicurativi” dovuti alle Casse previdenziali di appartenenza dei professionisti.
Tale interpretazione dell’art.86, co.2 TUEL risponde all’attuazione del surriferito principio di cui all’art. 51, co.3, Cost. (chi è chiamato a funzioni pubbliche elettive ha diritto di disporre del tempo necessario al loro adempimento e di conservare il suo posto di lavoro) di sostegno ai soggetti chiamati a svolgere funzioni pubbliche elettive, cui deve essere garantito il diritto di dedicare, ad esse, il tempo necessario al loro adempimento, senza pregiudizio delle relative prerogative previdenziali e assistenziali.
Inoltre per i liberi professionisti impegnati in funzioni pubbliche elettive la tutela al mantenimento del posto di lavoro – rectius l’attività lavorativa – diviene effettiva solo se agli stessi, da un lato, è consentita la prosecuzione degli incarichi professionali e, dall’altro, è attribuito il beneficio previdenziale in discussione, a compensazione della ridotta capacità di contribuzione.
In definitiva, pertanto, non sarà più possibile, né necessario, richiedere la sospensione di attività lavorativa per i liberi professionisti chiamati a funzioni elettive, per i quali, quindi, il versamento dei contributi è la contropartita della diminuzione di fatto di attività connessa con l’espletamento del mandato elettorale.
Si tratta di una interpretazione più moderna ed evolutiva, del tutto condivisibile, e resasi necessaria stante la imprecisione del comma 2 dell’art. 86 del TUEL.
Non vi è dubbio che la normativa, anche interpretata secondo i più recenti orientamenti potrebbe creare delle incertezze in merito alla correlativa indennità di funzione prevista dall’art. 82 per gli amministratori che siano lavoratori dipendenti, per i quali la medesima è dimezzata se non hanno chiesto la aspettativa (che i lavoratori autonomi non possono chiedere).
Nella sostanza, per il lavoratore dipendente che ha chiesto la aspettativa spetta il pagamento dei contributi e il 100% della indennità; per colui che non la ha chiesta, la indennità è dimezzata e non vi è il versamento dei contributi da parte dell’ente.
Per l’amministratore lavoratore autonomo, invece, non vi è indennità, ma comunque vi è il versamento dei contributi.
In realtà si tratta di un contrasto più apparente che reale, in quanto la posizione degli amministratori lavoratori autonomi, non è paragonabile a quella di coloro che sono dipendenti.
| Cass. civ., Sez. lavoro, Ordinanza, 05/07/2024, n. 18395 | Gli amministratori pubblici locali, sia lavoratori dipendenti che autonomi, hanno diritto al versamento degli oneri assistenziali, previdenziali e assicurativi durante l’espletamento delle loro funzioni elettive. In particolare, per i lavoratori autonomi, l’art. 86, comma 2 del D.Lgs. n. 267/00 prevede che tali contributi siano versati con la stessa causale di quelli previsti per i lavoratori dipendenti, rispettando il principio di cui all’art. 51, co. 3, Cost. |
| Corte di cassazione ordinanza n. e 18396/2024 | Il libero professionista (nella specie, avvocato) ha diritto a conseguire, durante lo svolgimento dell’incarico pubblico elettivo, il versamento contributivo in favore della cassa previdenziale categoriale, anche se non sospende, durante il mandato, l’attività libero professionale. |
| Corte dei conti deliberazione n. 16/2025/QMIG, Sez. Autonomie | Va tuttavia riconosciuta la ragionevolezza dell’orientamento giurisprudenziale richiamato dalla Sezione remittente, secondo cui l’art. 86, comma 2, TUEL consente il versamento dei contributi previdenziali anche ai professionisti che non sospendono formalmente l’attività, in quanto l’espletamento del mandato elettivo basta già da solo a giustificare tale contribuzione. L’obbligo di attestazione formale della sospensione si risolverebbe in un vincolo, non previsto dalla norma e inappropriato per il lavoro autonomo. |
| Corte dei Conti Lombardia, Sez. contr., Delibera, 08/09/2022, n. 117 | Sulla base di una lettura sistematica dei commi 1 e 2 dell’art. 86, TUEL, gli enti locali aventi la dimensione demografica ivi prevista sono tenuti al versamento degli oneri assistenziali, previdenziali e assicurativi in favore dei lavoratori che ricoprono una delle cariche nominativamente elencate, a condizione che gli stessi si dedichino a tempo pieno all’espletamento del mandato amministrativo rinunciando allo svolgimento di un’attività lavorativa dipendente (comma 1) o autonoma (comma 2). In assenza di un istituto qual è quello dell’aspettativa senza assegni, previsto per i soli lavoratori dipendenti, pubblici o privati, per il lavoratore autonomo l’astensione dall’attività lavorativa dev’essere comprovata dal lavoratore medesimo, rilasciando all’ente locale un’attestazione in cui dichiara la sospensione dell’attività in costanza di espletamento del mandato amministrativo, nonché notificando la medesima dichiarazione all’ente previdenziale. |
| Corte dei Conti Abruzzo, Sez. contr., Delibera, 29/10/2020, n. 269 | L’art. 86, comma 2, TUEL, trova applicazione solo quando il lavoratore autonomo, che ricopre una delle cariche previste dal primo comma dell’art. 86 in un ente avente la popolazione ivi prevista (nel caso dei comuni, sindaco, assessori se ente avente popolazione superiore ai 10.000 abitanti, presidenti dei consigli se ente avente popolazione superiore ai 50.000 abitanti), si astenga del tutto dall’attività lavorativa (circostanza che il lavoratore autonomo ha l’onere di comprovare in costanza di mandato amministrativo). Una diversa lettura creerebbe una situazione di disparità di trattamento fra lavoratori dipendenti e non dipendenti in punto di percezione delle indennità previste dall’art. 82 TUEL. Quest’ultima norma, infatti, dispone che l’indennità di funzione, sia “dimezzata per i lavoratori dipendenti che non abbiano richiesto l’aspettativa”. A fronte del collocamento in aspettativa, oltre al mancato dimezzamento dell’indennità, il legislatore (art. 86, comma 1) concede all’amministratore che sia lavoratore dipendente il diritto al versamento dei contributi a carico dell’amministrazione presso cui espleta il mandato. Ove l’analogo beneficio, previsto dall’art. 86, comma 2, TUEL per i lavoratori non dipendenti, non fosse collegato alla esplicita rinuncia, durante il mandato, all’attività professionale espletata, questi ultimi verrebbero a cumulare due benefici, che il legislatore, per i lavoratori dipendenti, ritiene invece incompatibili (l’indennità di funzione in misura piena, ex art. 82, comma 1, TUEL, e il versamento dei contributi sostitutivi, ex art. 86, comma 2, TUEL), oltre a continuare a svolgere la propria attività professionale o imprenditoriale (non dedicandosi a tempo pieno all’incarico di amministratore). Tali argomentazioni sono state ritenute condivisibili dal Ministero dell’Interno (n. 15900/TU/086 del 9 aprile 2014 e n. 15900/TU/00/86 del 4 agosto 2014), superando un precedente diverso avviso (parere del 17 febbraio 2004). |