Le spese di rappresentanza sono davvero una “croce” da portare. Non sono chiaramente definite dalle norme nè per tipologia, nè per limiti alla spesa. Le moltissime pronunce della Corte dei conti sul tema non hanno mai contribuito a specificare meglio la fattispecie e soprattutto algoritmi o parametri chiari per definire i confini dell’opportunità o legittimità di tali spese.
La legge menziona più volte le spese di rappresentanza ma senza qualificarle in modo sufficiente. L’articolo 6, comma 8 del d.l. 78/2010, convertito in legge 122/2010 dispone: “a decorrere dall’anno 2011 le amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3 dell’articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, incluse le autorità indipendenti, non possono effettuare spese per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e di rappresentanza, per un ammontare superiore al 20 per cento della spesa sostenuta nell’anno 2009 per le medesime finalità”.
Una norma ormai appartenente all’archeologia dell’ordinamento giuridico e figlia di un particolare momento di crisi, che tuttavia ancora a 17 anni di distanza da quegli eventi resta operante, pur nell’evidenza della sua obsolescenza ed antistoricità
In ogni caso, detta norma si limita a disporre l’obbligo di ridurre le spese di rappresentanza, ma indicandole come componenti di un caotico elenco di altre spese eterogenea natura, senza fornire alcuna definizione chiara.
Colpisce l’afonia normativa la cui conseguenza è ll’assenza di una norma capace di indicare esattamente quale possa essere il limite di spesa “accettabile” entro il quale gli organi di governo risultino legittimati ad effettuare spese di rappresentanza e, soprattutto, quali siano le spese ammissibili.
Ciò rende le spese di rappresentanza un insieme sfuggente e scivoloso, lasciato sostanzialmente all’interpretazione soggettiva.
L’articolo 16, comma 26, del d.l. 138/2011, convertito in legge 148/2011, (altra norma “giurassica”) dispone che “le spese di rappresentanza sostenute dagli organi di governo degli enti locali sono elencate, per ciascun anno, in apposito prospetto allegato al rendiconto di cui all’articolo 227 del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000”. Ma, il decreto del Ministero dell’interno 23 gennaio 2012 che ha approvato lo schema del prospetto non contiene alcuna indicazione per determinare le spese di rappresentanza, limitandosi a rinviare ai regolamenti adottati dagli enti.
Tuttavia, nemmeno i regolamenti sono sufficienti per un minimo di chiarezza di questa materia.
Ciò a causa della circostanza che le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, cui deve essere trasmesso il prospetto, “autodeterminano” i principi in base ai quali stabilire se le spese rendicontate siano considerate ammissibili, riferendosi a concetti certamente condivisibili, ma talmente astratti da non potersi considerare come parametri per la misura a priori della legittimità della spesa.
Infatti, si parla di necessità di finalizzare le spese a mantenere o accrescere il prestigio dell’ente verso l’esterno, però nel rispetto dell’inerenza della spesa ai fini istituzionali. Tutto commendevole e interessante: ma, nella sostanza, cosa vogliono dire questi concetti?
Alla luce di queste astratte indicazioni, una cena con un mecenate per convincerlo a finanziare progetti rientra in questo parametro? Quante e quali spese di un gemellaggio sono da considerare legittime e non eccessive?
Le sezioni regionali di controllo della magistratura contabile, inoltre, sottolineano la necessità che le spese di rappresentanza siano “congrue” sia rispetto ai valori di mercato sia rispetto alle finalità per le quali sono erogate. Manca, però, un parametro per misurare la congruità: non è conosciuto un minimo o un massimo al quale parametrarla. Si deve, allora, procedere ad un confronto? Con cosa? E se si affidano le varie componenti di un’iniziativa del gemellaggio, dall’ospitalità alla cena, dai gadget alla visita guidata, dalla stampa di pubblicazioni al convegno, mediante le regole del codice dei contratti, la congruità non è di per sè connessa alla progettazione degli interventi?
La Sezione regionale di controllo della Lombardia, con delibera 443/2013 ha considerato non congrue spese di rappresentanza consistenti in addobbi floreali, manifesti, servizi fotografici affrontate dal comune interessato per la festività del 25 aprile, per la giornata delle Forze armate e per la giornata della riconoscenza; tutte spese non superiori ai 3.500 euro, ritenute non congrui, però, considerata la contenuta dimensione dell’ente locale e la finalità perseguita.
Tuttavia, la dimensione dell’amministrazione che eroga le spese non è un vincolo fissato da nessuna norma di diritto positivo: come poteva, quindi, quell’ente preconoscere quel parametro, individuato discrezionalmente ex post?
In ogni caso, le valutazioni sui fini delle spese di rappresentanza, se non fissate in diritto positivo, possono solo dare corpo a dibattiti infiniti, senza mai trovare un elemento certo.
Manca totalmente, come si nota, l’elemento essenziale della certezza del diritto, nel campo delle spese di rappresentanza. Non è posto alcun precetto (obbligo di fare o di non fare) chiaro, nè sono previste misure determinate o determinabili delle spese; sicchè mancano gli strumenti per orientare i comportamenti in modo lineare e, dunque, parametrare giudizi di incongruità sulle dimensioni preventivamente stabilite e non attraverso giudizi induttivi, espressi di volta in volta.
Ma, il legislatore potrebbe anche esentarsi dal dettagliare fini, spese, limiti. Non sarebbe, a ben vedere, sbagliato creare un’area di libertà ed autonomia della spesa entro specifici limiti.
E’ certamente opportuno che le PA limitino al massimo la spesa di denaro pubblico e la indirizzano verso attività utili per la collettività. Altrettanto chiaro è che chi impersona un ente rappresentativo, specie se intesse necessariamente relazioni di ogni genere con altre istituzioni, enti, imprese, associazioni, non può non avere quel margine di manovra per intessere ovvie relazioni sociali ed istituzionali, che richiedono spese per un catering, un omaggio, un servizio multimediale da pubblicare, una visita guidata.
E’ impensabile ingabbiare sempre tutto. Soprattutto in un ambito, come quello delle spese di rappresentanza o i rimborsi spese, che dà in maniera facilissima la stura al più becero dei populismi.
Non si capisce, però, perchè non estendere al tema delle spese di rappresentanza la stessa decisione adottata col codice dei contratti sull’affidamento diretto, reso, nel sottosoglia, un sistema di affidamento ordinario, il cui utilizzo non deve essere giustificato, ma considerato normale strumento organizzativo.
Quali sarebbero le difficoltà a stabilire criteri simili, prevedendo, per esempio, la possibilità di effettuare spese di rappresentanza (gemellaggi compresi) entro valori di spesa da esprimere in termini di sostenibilità finanziaria, quindi o in percentuale massima rispetto alle spese correnti o di rapporto con particolari entrate che le finanzino, ferma restando la garanzia del rispetto delle modalità di affidamento delle varie prestazioni che compongono le attività del gemellaggio con le necessarie disposizioni ordinamentali, in primo luogo connesse agli appalti.
La fatica con la quale la magistratura contabile indica agli enti parametri operativi e una definizione capace realmente di indicare vincoli e limiti per la legittima erogazione delle spese di rappresentanza perdura ed è ulteriormente attestata dalla deliberazione della Sezione regionale di controllo per il Piemonte 11.6.2026, n. 77.
Ancora una volta, infatti, si ripetono enunciazioni astratte e sfuggenti: “la nozione di spesa di rappresentanza si configura quale voce di costo essenzialmente finalizzata ad accrescere il prestigio e la reputazione della singola pubblica amministrazione verso l’esterno. Le relative spese devono assolvere il preciso scopo di consentire all’ente locale di intrattenere rapporti istituzionali e di manifestarsi all’esterno in modo confacente ai propri fini pubblici. Tale qualificazione finalistica comporta l’esclusione delle spese per l’esercizio di funzioni istituzionali, rientranti nell’attività tipica e nelle competenze dell’ente, quale modalità di estrinsecazione dell’attività amministrativa in un determinato settore in
conformità agli obiettivi programmati. Le spese di rappresentanza devono dunque rivestire il carattere dell’inerenza, ossia essere strettamente connesse con il fine di mantenere o accrescere il ruolo, il decoro e il prestigio dell’ente medesimo, nonché possedere il crisma dell’ufficialità, nel senso che esse finanziano manifestazioni della pubblica amministrazione idonee ad attrarre l’attenzione di ambienti qualificati o dei cittadini amministrati al fine di ricavare i vantaggi correlati alla conoscenza dell’attività amministrativa”.
Nulla di concreto e oggettivamente misurabile, salva solo l’inerenza alle competenze e funzioni degli enti. Un limbo giuridico il cui mancato superamento espone solo a rischi operativi e di emersione di quelle responsabilità erariale che, pure, invece si vorrebbero contenere e rendere più chiare con la legge 1/2026.