Il DM 25 luglio 2023, “Aggiornamento degli allegati al decreto legislativo 23 giugno 2011,n. 188, recante: «Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42» pubblicato in GU n.181 del 4-8-2023 detta una serrata e corretta scansione temporale degli adempimenti finalizzati all’approvazione del bilancio di previsione entro il canonico termine del 31 dicembre.
A tale scopo, propone anche il seguente esempio, nel quale abbiamo evidenziato in giallo le scadenze ed in verde i soggetti chiamati ad agire:
Esempio n. 2 – il processo di predisposizione delle previsioni di bilancio di un comune (le attività dei responsabili degli uffici e del servizio finanziario).
All’inizio del mese settembre 2024 l’assessore al bilancio del comune XXX invita il responsabile del servizio finanziario ad avviare il processo di approvazione del bilancio di previsione 2025-2027 nel rispetto del paragrafo 9.3.1 e in coerenza con le linee strategiche ed operative del DUP 2025-2027. L’assessore segnala altresì che l’assenza di variazioni significative dello scenario generale e del quadro normativo di riferimento non comporta la necessità di atti di indirizzo della giunta ulteriori rispetto alle indicazioni del DUP che, anche se ancora non approvato dal Consiglio, costituisce la comunicazione delle linee strategiche e operative su cui la giunta intende operare e rispetto alle quali presentare in Consiglio il bilancio di previsione.
Preso atto di tale comunicazione, il responsabile del servizio finanziario completa le attività necessarie per l’elaborazione del bilancio tecnico e della correlata documentazione contabile.
Il 13 settembre 2024 trasmette la documentazione complessiva ai responsabili dei servizi con la richiesta di proporre le previsioni di bilancio ai sensi dell’art. 153, comma 4, del TUEL, nel rispetto dei principi contabili generali ed applicati allegati al presente decreto, con particolare riguardo ai principi della veridicità, attendibilità e prudenza, rappresentando che:
- il principio contabile generale n. 5 distingue la veridicità dei documenti previsionali rispetto a quella dei documenti di rendicontazione. La veridicità dei documenti riguardanti le previsioni è “da intendersi come rigorosa valutazione dei flussi finanziari (e nel caso anche economici) generati dalle operazioni che si svolgeranno nel futuro periodo di riferimento. Si devono quindi evitare le sottovalutazioni e le sopravalutazioni delle singole poste che invece devono essere valutate secondo una rigorosa analisi di controllo”;
- il principio contabile generale n. 6 della significatività e rilevanza prevede che “Il procedimento di formazione del sistema di bilancio implica delle stime o previsioni. Pertanto, la correttezza dei dati di bilancio non si riferisce soltanto all’esattezza aritmetica, bensì alla ragionevolezza, ed all’applicazione oculata e corretta dei procedimenti di valutazione adottati nella stesura del bilancio di previsione”.
- Il bilancio tecnico 2025-2027 è elaborato sulla base delle linee strategiche ed operative del DUP 2025-2027 e per le previsioni delle entrate e delle spese che non sono state considerate nel DUP, il responsabile finanziario fa riferimento ai dati di consuntivo consolidati degli esercizi precedenti, alla normativa vigente e alle previsioni del bilancio in corso di gestione relative alle annualità successive (cd. trascinamento delle previsioni assestate). Tale ulteriore possibile utilizzo delle previsioni pluriennali del bilancio evidenzia la rilevanza delle previsioni del secondo e terzo esercizio del bilancio di previsione.
Per la predisposizione delle previsioni tecniche riguardanti gli investimenti e i relativi finanziamenti, in attesa di ricevere le previsioni dei servizi competenti, il responsabile del servizio finanziario fa riferimento al piano triennale e all’elenco annuale degli investimenti riportato nel DUP e agli investimenti in corso di realizzazione previsti nel bilancio in gestione.
Se il DUP non è stato presentato o non comprende il piano triennale degli investimenti, il bilancio tecnico riporta gli investimenti inseriti nell’ultimo piano triennale degli investimenti approvato e quelli in corso di realizzazione compresi nel bilancio in gestione, tenendo conto dei correlati e vigenti cronoprogrammi di spesa.
Gli investimenti previsti per l’esercizio corrente nel piano triennale degli investimenti e nel bilancio di previsione in gestione, che alla data di elaborazione della proposta di bilancio non sono stati ancora impegnati e per i quali non sono state formalmente avviate le procedure di affidamento, possono essere considerati da avviare nella prima annualità del triennio oggetto di programmazione, conservando e adeguando di conseguenza il fondo pluriennale vincolato nei casi previsti dal paragrafo 5.4.9 e seguenti del principio applicato della contabilità finanziaria di cui all’allegato 4/2.
Per le procedure formalmente avviate che non si concluderanno entro l’esercizio corrente è adottato il medesimo trattamento contabile.
Per gli investimenti per i quali non è stata ancora individuata l’esigibilità della spesa, in attesa delle indicazioni dei servizi competenti, il responsabile del servizio finanziario applica il paragrafo 5.4.5 dell’allegato 4/2 al presente decreto che consente di operare una previsione “iniziale” del fondo pluriennale vincolato nel primo anno da rendere effettiva e autorizzatoria in corso d’anno allorchè si disporrà delle relative informazioni progettuali sulla tempistica di attuazione della spesa con le modalità previste dai principi contabili.
Con riferimento alle previsioni riguardanti gli investimenti, il responsabile del servizio finanziario segnala ai responsabili dei servizi la necessità di predisporre e aggiornare i cronoprogrammi, in quanto è possibile applicare il richiamato paragrafo 5.4.5 solo nei casi di investimenti per i quali non risulta motivatamente possibile individuare l’esigibilità della spesa.
Il responsabile del servizio finanziario predispone altresì le informazioni di natura contabile da trasmettere ai responsabili dei servizi con il bilancio tecnico al fine di favorire l’elaborazione delle previsioni di entrata e di spesa individuate, costituite dalla seguente documentazione:
1) le previsioni iniziali e definitive e i dati di consuntivo dei capitoli e degli articoli del primo esercizio del PEG dell’esercizio precedente (dati di competenza e di cassa). Ai fini dell’elaborazione del bilancio di previsione e del PEG 2025-2027 sono inviate le previsioni iniziali, definitive, accertamenti/impegni e incassi/pagamenti dei capitoli dell’esercizio 2023;
2) le previsioni iniziali e assestate, e i dati relativi agli accertamenti/impegni e incassi/pagamenti dei capitoli del primo esercizio del PEG in corso di gestione (riferiti alla data del 31 luglio). Ai fini dell’elaborazione del PEG 2025-2027 sono indicate le previsioni iniziali e assestate, gli accertamenti/impegni e incassi/pagamenti dei capitoli dell’esercizio 2024;
3) le previsioni assestate, accertamenti e impegni dei capitoli relativi agli esercizi del PEG successivi a quello corrente (riferiti almeno alla data del 31 luglio) Ai fini dell’elaborazione del PEG 2025-2027 sono indicate le previsioni definitive degli esercizi 2025 e 2026 (del bilancio di previsione in gestione
2024-2026) e accertamenti/impegni degli esercizi 2025-2026;
4) gli impegni e gli accertamenti registrati nelle scritture contabili dell’ente relativi all’esercizio successivo al bilancio in corso di gestione. Ai fini dell’elaborazione del PEG 2025-2027 sono indicati gli accertamenti/impegni dell’esercizio 2027.
L’individuazione delle informazioni di natura contabile da trasmettere ai responsabili degli uffici con il bilancio tecnico costituisce una valutazione del responsabile del servizio finanziario.
Entro il 4 ottobre 2024 il responsabile del servizio finanziario riceve dai responsabili dei servizi le proposte di modifica e integrazione delle previsioni del bilancio tecnico di rispettiva competenza. A seguito dell’invio delle previsioni di competenza, i responsabili dei servizi avviano le attività necessarie per la predisposizione delle eventuali proposte di deliberazione di cui all’art. 172, comma 1, lettere b) e c), corredate dal parere tecnico, da inviare al servizio finanziario per il parere contabile. Nella fase di elaborazione delle previsioni, un ruolo fondamentale è svolto da:
- i responsabili degli uffici tecnici, che verificano la fattibilità e la tempistica delle previsioni tecniche riguardanti la realizzazione degli investimenti e dei relativi pagamenti in considerazione dei cronoprogrammi e dei SAL dei singoli investimenti, e segnalano al responsabile del servizio finanziario le variazioni da apportare alle previsioni del bilancio di previsione tenendo conto del Piano triennale degli investimenti eventualmente approvato. Al riguardo, si rappresenta che gli eventuali successivi aggiornamenti del Piano triennale sono recepiti nel corso del processo di definizione e approvazione del bilancio di previsione e attraverso variazioni del bilancio;
- il responsabile delle risorse umane, che verifica le previsioni di entrata e di spesa riguardanti il personale indicate nel bilancio tecnico e propone le necessarie variazioni tenendo conto delle risorse finanziarie che il DUP destina ai fabbisogni di personale, del personale in servizio e delle assunzioni programmate, nel rispetto delle facoltà assunzionali previste a legislazione vigente;
- il responsabile dell’ufficio legale, che sulla base della ricognizione e dell’aggiornamento del contenzioso in essere, legato ai rischi di soccombenza su procedure giudiziarie in corso, verifica l’importo del fondo contenzioso;
- i responsabili delle entrate che, nel rispetto del principio della prudenza, segnalano le variazioni da apportare alle previsioni tecniche in relazione all’andamento degli accertamenti dell’ultimo triennio, dell’eventuale avvio di interventi di lotta all’evasione o di incremento di tariffe o tributi. Dedicano inoltre una particolare attenzione alla verifica dell’adeguatezza del FCDE e segnalano eventuali criticità nella riscossione di specifiche entrate. In tale fase i responsabili delle singole entrate effettuano un’ulteriore verifica sulle previsioni di entrata dell’anno corrente finalizzate alla determinazione del risultato presunto di amministrazione e verificano anche l’adeguatezza del FCDE relativo alle entrate di propria competenza dell’esercizio in corso;
- i responsabili delle spese che segnalano le variazioni alle previsioni di bilancio, tenendo conto dei possibili oneri futuri derivanti da impegni più o meno certi, sia per il loro ammontare che per la loro scadenza, al fine di preservare gli equilibri futuri. Gli stanziamenti di spesa sono determinati in modo funzionale e proporzionato a garantire lo svolgimento delle attività e degli interventi programmati. I responsabili delle spese effettuano il bilanciamento tra le previsioni di entrata di propria competenza e le previsioni delle spese, sia di tipo vincolato, sia non vincolate, sia ricorrenti e non ricorrenti, ai fini della salvaguardia degli equilibri generali di bilancio.
Il responsabile del servizio finanziario verifica le proposte avanzate dai vari servizi nel rispetto dell’art. 153, comma 4, del TUEL e predispone il bilancio di previsione completo degli allegati, dedicando una particolare attenzione all’elaborazione del risultato di amministrazione presunto e all’eventuale aggiornamento del ripiano del disavanzo nonchè degli equilibri generali di bilancio previsti dalla normativa vigente.
A tal fine, con riferimento ai responsabili degli uffici che non hanno risposto, considera l’assenza di proposte come condivisione delle previsioni del bilancio tecnico di rispettiva competenza e delle correlate responsabilità.
Il 20 ottobre 2024, il responsabile del servizio finanziario trasmette all’organo esecutivo la documentazione necessaria per la delibera di approvazione del bilancio di previsione 2025-2027 (escluso il parere dell’organo di revisione).
Il 31 ottobre 2024, esaminata la documentazione riguardante il bilancio di previsione, la giunta invita il responsabile del servizio finanziario e dell’ufficio tecnico a rivedere le previsioni degli investimenti delle missioni XX e YY, verificandone la coerenza con quelli individuati nel piano triennale degli investimenti previsto nel DUP.
Il 7 novembre 2024, il responsabile del servizio finanziario aggiorna e ritrasmette alla giunta la documentazione riguardante il bilancio di previsione.
Il 12 novembre 2024 la giunta approva la delibera concernente lo schema del bilancio di previsione e la trasmette al Consiglio il 13 novembre 2024.
L’organo di revisione riceve la delibera di approvazione dello schema di bilancio il 13 novembre 2024 e rende il proprio parere il 25 novembre 2024.
Il 25 novembre 2024 il segretario comunale trasmette al Consiglio il parere dell’organo di revisione.
Il 15 novembre i consiglieri avviano l’esame preliminare dello Schema di delibera trasmesso dalla giunta che prosegue a seguito della trasmissione della relazione dell’organo di revisione.
Il 2 dicembre è convocata la prima riunione del Consiglio per discutere a approvare il bilancio di previsione 2025-2027. Il Consiglio approva il bilancio di previsione 2025-2027 il 20 dicembre 2024.».
Bene che il decreto disegni l’iter. Il rischio, però, è che tutto ciò rimanga lettera morta, a causa della ben nota abitudine ai continui rinvii del termine di approvazione dei bilanci.
- Il DM ha pensato anche a questo e, infatti, ha aggiornato i principi contabili prevedendo: “Il rinvio dei termini di approvazione del bilancio disposto con decreto ministeriale ai sensi dell’art. 151, comma 1, del TUEL, anche se determinato da motivazioni di natura generale, è adottato dagli enti locali effettivamente impossibilitati ad approvare il bilancio nei termini, per le motivazioni addotte nei decreti ministeriali. Pertanto, per gli enti locali non interessati alle motivazioni addotte nei decreti ministeriali, l’autorizzazione all’esercizio provvisorio non comporta la sospensione del termine di approvazione del bilancio di previsione descritto nei paragrafi precedenti, e il processo di bilancio prosegue al fine di garantirne la conclusione entro il 31 dicembre.
Anche in caso di autorizzazione legislativa all’esercizio provvisorio, gli enti locali valutano l’effettiva necessità di rinviare l’approvazione del bilancio di previsione.
Per gli enti che decidono di avvalersi dell’autorizzazione dell’esercizio provvisorio sono riprogrammate le fasi del processo di predisposizione e approvazione del bilancio, se ancora non svolte alla data del provvedimento o della legge che ha disposto il rinvio del termine di approvazione del bilancio:
i responsabili degli uffici propongono al responsabile del servizio finanziario le modifiche alle previsioni del bilancio tecnico entro ottantacinque giorni prima del termine previsto per
l’approvazione del bilancio di previsione;
il responsabile del servizio finanziario predispone lo schema di bilancio completo degli allegati e lo trasmette all’organo esecutivo entro sessanta giorni prima del termine previsto per
l’approvazione del bilancio di previsione;
l’organo esecutivo predispone lo schema di bilancio di previsione e lo presenta all’organo consiliare unitamente agli allegati entro quarantacinque giorni prima del termine previsto per l’approvazione del bilancio di previsione.
Come si nota, manca qualcosa. Prima di entrare nel merito, non si può non evidenziare lo “stile” col quale si scrivono i principi e le norme.
L’intento è quello dell’enfasi retorica. Il rinvio? E’ possibile, ma solo per gli enti locali impossibilitati “effettivamente”. Già, perchè occorre ammettere l’esistenza dell’impossibilità “effettiva”, distinta dall’impossibilità presunta, o desiderata o immaginata. E anche il rinvio dell’approvazione del bilancio è legata ad una necessità “effettiva”, quindi non immaginaria.
Andiamo al punto. Il DM, ovviamente, rimette comunque agli enti la decisione di avvalersi o meno del rinvio e dell’autorizzazione all’esercizio provvisorio.
E’ ovvio: come qualsiasi altro provvedimento amministrativo, tale decisione deve essere motivata e la motivazione deve diffondersi sull’impossibilità di approvare il bilancio connessa alle motivazioni dei decreti di rinvio e sorretta dalla necessità (ovviamente, tutto “effettivo”).
Tuttavia, si tratta di un esercizio completamente di natura discrezione e di merito. E’ l’ente chiamato a valutare se o no la propria specifica situazione ricada nell’ambito delle motivazioni generali in base alle quali si adottino i decreti di rinvio; è l’ente che considera “effettivamente” impossibile approvare il bilancio nei termini è sempre l’ente che decide se rinviare il bilancio.
Andiamo al punto: il fatto è che, come molte volte si è rilevato, nessuno controlla gli atti degli enti locali. Tanto è vero che le decisioni immotivate ed irrazionali sono quotidiane e continue.
Anche nel caso di specie, il DM implicitamente dispone l’obbligo di motivare la decisione di rinviare il termine di approvazione dei bilanci; tuttavia, non indica chi disponga del potere di controllare se la motivazione sia davvero espressa, nè il metro valutativo del merito. D’altra parte, il “merito” della decisione non potrebbe essere nemmeno oggetto di giudizio, meno ancora di controllo. Sono gli organi amministrativi a disporre di una discrezionalità amplissima, difficilmente suscettibile di controlli (visto che quelli di merito sono stati aboliti da decenni) capaci di incidere sulla scelta.
Basterà, dunque, un semplice sforzo per scrivere una formula motivazionale stereotipata perchè i comuni continuino a rinviare esattamente come prima l’approvazione dei bilanci, vista l’assenza totale di qualsiasi controllo efficace sulla loro attività e vista, anche, l’assenza di qualsiasi sanzione amministrativa.
Uno sforzo, quindi, encomiabile, quello del DM. Ma, nella pratica, utile solo nella misura in cui possa fare da moral suasion.