Nel quadro della nuova disciplina inserita dal D.M. 25/7/2023 nell’allegato 4/1 al D. Lgs. 118/2011 per procedimentalizzare l’iter di predisposizione del bilancio è previsto che l’organo esecutivo (ovvero generalmente la giunta) possa adottare ed impartire ai responsabili dei servizi, entro il 15 di settembre, un atto di indirizzo per la predisposizione delle previsioni, elaborato in coerenza con le linee strategiche ed operative del DUP (anche se non ancora approvato dal Consiglio) e tenuto conto dello scenario economico generale e del quadro normativo di riferimento vigente.
Tale documento, recita il principio contabile applicato novellato, deve essere predisposto “con l’assistenza del Segretario comunale e/o del Direttore Generale ove previsto”. Molti enti si interrogano su questo adempimento (non espressamente richiamato come atto a sé stante nel quadro dell’iter specifico previsto per gli enti che gestiscono il servizio finanziario in forma associata, dove si parla genericamente di “indirizzi” e nemmeno in questi termini in quello per gli enti di piccola dimensione) chiedendosi sostanzialmente tre cose:
1) è un passaggio obbligatorio?
2) deve estrinsecarsi in una delibera?
3) deve essere corredato dai pareri ex art. 49 Tuel?
Rispetto alla prima domanda, la risposta è certamente no. La mancanza dell’atto di indirizzo iniziale non blocca l’iter e non esonera il responsabile del servizio finanziario dall’obbligo di predisporre e presentare il bilancio tecnico. Del resto, ci sono già il DUP, le linee di mandato ecc.
Rispetto alla seconda questione, il principio tace: non essendo espressamente previsto un provvedimento ad hoc, esso difficilmente può considerarsi obbligatorio, vigendo una sorta di principio di libertà della forma, per cui ben potrebbe configurarsi un atto di indirizzo, ad esempio, in forma di direttiva.
Laddove si opti per la delibera, si pone il terzo interrogativo: laddove si ritenga che l’atto in questione costituisca mero indirizzo, i pareri non sarebbero necessari.
Chi scrive ritiene preferibile questa soluzione, anche al fine di evitare il loop per cui il responsabile del servizio finanziario sia chiamato a esprimere un parere di regolarità contabile su un documento che viaggia in parallelo rispetto al bilancio tecnico.
Naturalmente, a nostro avviso, nulla vieta che anche negli enti di piccola dimensione si adotti un atto di indirizzo, sebbene non espressamente previsto.
In realtà il tema è più generale e riguarda la possibilità per i singoli enti di rimodulare l’iter in base alla propria prassi ed organizzazione, fermo restando il termine ultimo del 31 dicembre per l’approvazione. Anche qui pare sia preferibile una lettura elastica, posto che obiettivo della riforma non è irrigidire ma accelerare.
Il tema che propone col solito acume Matteo Barbero non sono di secondaria importanza, soprattutto perchè rivelano, da parte di chi scrive da Roma le regole operative che riguardano gli enti locali la poca conoscenza dell’ordinamento, delle modalità e delle prassi.
Il vantaggio di questa distanza abissale tra la norma e l’iter ideato per il nuovo bilancio e le disposizioni normative poste a fissare la vita degli enti locali può, in apparenza, consistere in una sorta di flessibilità della scelte del modo e dello strumento.
Da qui, le tre domande poste da Matteo Barbero, scaturenti proprio dall’analisi di chi coglie nella disciplina del DM 25.7.2023 spazi per attivare l’autonomia istituzionale del resto specificamente prevista e regolata dal d.lgs 267/2000.
Proviamo, ad integrazione degli accorti suggerimenti del Barbero, ad aggiungere ulteriori spunti. In primo luogo, pare di poter evidenziare l’intento, da parte del Ministero delle finanze, di valorizzare la funzione politica, piuttosto che quella tecnica, già di per sè molto potenziata dalla regolamentazione del “bilancio tecnico”.
Come si nota, l’atto di indirizzo si attiva “con l’assistenza” del segretario comunale, ma la sua paternità è da attribuire all’organo di governo.
Oggettivamente, la norma pare sostanzialmente affermare l’ovvio: le funzioni del segretario comunale sono, appunto, di assistenza giuridico amministrativa agli organi di governo. Ma, è sempre corretto tentare di interpretare le norme provando a dare loro un contenuto utile: la precisazione del DM evidentemente intende escludere che l’iniziativa e la decisione possa essere della struttura amministrativa e da qui si ribadisce che l’indirizzo trova la sua fonte solo nell’organo di governo, mentre la parte tecnica resta a coadiuvare.
In secondo luogo, constatiamo che a Roma non hanno in alcun modo chiaro il ruolo e la funzione dell’inutile e costosa figura del direttore generale. Come si nota, il DM lo considera di fatto un doppione del segretario, o un suo equivalente. Ma, le cose non stanno affatto in tal modo. L’articolo 108 descrive così le funzioni dell’inutile direttore generale: “attuare gli indirizzi e gli obiettivi stabiliti dagli organi di governo dell’ente, secondo le direttive impartite dal sindaco o dal presidente della provincia, e che sovrintende alla gestione dell’ente, perseguendo livelli ottimali di efficacia ed efficienza. Compete in particolare al direttore generale la predisposizione del piano dettagliato di obiettivi previsto dall’articolo 197, comma 2 lettera a), nonché la proposta di piano esecutivo di gestione previsto dall’articolo 169“.
Come si nota, non gli attribuisce le funzioni di assistenza, proprie del segretario comunale, perchè il direttore generale è una figura solo operativa, gestionale ed attuativa. E’ chiaro che come soggetto legato ad un evidente rapporto fiduciario può essere chiamato a contribuire alla formazione degli indirizzi da attuare. Ma, allora, la funzione della figura del direttore generale non è tanto quella dell’assistenza, quanto della compartecipazione, in forma tecnica, all’esercizio della funzione di governo.
In quanto all’obbligatorietà o meno dell’indirizzo, chi scrive si schiera per l’assoluta non obbligatorietà. Tra Dup e Piao, oggettivamente introdurre l’ennesimo documento programmatico o di indirizzo rivela solo che dalle parti dei ministeri, a Roma, e tra i muri dei vari soggetti che prestano poi i consulenti all’esecutivo non hanno contezza sistematica di quanti atti e provvedimenti programmatori sono previsti. Sembra chiaro che ciascuno nel suo piccolo laboratorio pensa di scoprire una nuova modalità di coordinamento o gestione, continuando a sovrapporla a quelle già esistenti, in una superfetazione confusionaria e inarrestabile di programmi su programmi: il mostro giuridico e gestione del Piao è lì, a dimostrarlo.
In quanto al come adottare l’atto di indirizzo e, quindi, con quale provvedimento, i dubbi sono pochi. Se l’ente locale ritiene di doversi sobbarcare l’ennesimo provvedimento tecnico-contabile-gestionale, non far altro che leggere l’articolo 48, comma 1, del d.lgs 267/2000: “La giunta collabora con il sindaco o con il presidente della provincia nel governo del comune o della provincia ed opera attraverso deliberazioni collegiali“.
Essendo incontestabilmente la giunta il soggetto da individuare come competente per il caso di specie in ragione della generalità e residualità della propria competenza, la giunta “parla” sempre e solo con deliberazioni. Trattandosi di indirizzo, non sarà necessario alcun parere di regolarità tecnica e contabile: l’assistenza del segretario (non quella del direttore generale) dovrebbe assicurare aderenza dell’indirizzo a norme e obiettivi.
Luigi Oliveri