Con un recente parere di precontenzioso, l’ANAC affronta le problematiche nascenti dalle donazioni.
Dal parere emerge che le amministrazioni possono essere destinatarie di donazioni da parte del privato, ma vanno affrontate anche questioni afferenti l’anticorruzione.
Si tratta del parere n. 2582/2025.
Il caso affrontato
Come detto, la questione affrontata ha avuto riguardo una donazione ricevuta da una pubblica amministrazione.
A tale proposito l’ANAC ha rammentato che l’art. 8, comma 3, d.lgs. n. 36/2023 stabilisce che “Le pubbliche amministrazioni possono ricevere per donazione beni o prestazioni rispondenti all’interesse pubblico senza obbligo di gara. Restano ferme le disposizioni del codice civile in materia di forma, revocazione e azione di riduzione delle donazioni”.
La norma concorre a delineare l’ampiezza dell’autonomia contrattuale dei soggetti pubblici, che ricomprende anche la capacità a ricevere donazioni.
Tuttavia, a differenza dei soggetti privati, la stazione appaltante può accettare la prestazione a condizione che:
- essa non sia volta a conseguire vantaggi economici, diretti o indiretti, da parte del donante;
- sia conforme all’interesse pubblico perseguito (o, comunque, all’interesse della collettività);
- produca un effettivo arricchimento della sfera patrimoniale del soggetto pubblico beneficiario.
Proprio la sussistenza di un interesse necessariamente non patrimoniale del donante giustifica la sottrazione degli atti di liberalità alle regole dell’evidenza pubblica, consentendo di escludere a priori la creazione, attraverso tale operazione, di un’occasione di guadagno.
Contratti gratuiti
Fuoriescono dalla categoria degli atti animati da spirito di liberalità (donazioni), invece, i contratti gratuiti, come evidenziato anche nella Relazione illustrativa al Codice dei contratti pubblici.
Solo in riferimento a quest’ultimi l’art. 13, comma 5, d.lgs. n. 36/2023 richiama il principio di trasparenza, da attuarsi mediante la pubblicazione dei dati specificamente indicati nel Comunicato del Presidente del 24 maggio 2024.
La peculiarità del contratto gratuito, a differenza delle donazioni, proprio perché è suscettibile di assicurare opportunità di guadagno indiretto all’operatore economico, rende necessaria (in tale evenienza di guadagno indiretto) l’attivazione, da parte della S.A., di una procedura di gara, nel rispetto dei principi enucleati dagli articoli 1, 2 e 3 del codice dei contratti.
Donazioni e rischi corruttivi
Per contro, i dati riferiti alle donazioni ricevute da una stazione appaltante devono considerarsi non soggetti all’obbligo di trasparenza derivante dal combinato disposto degli artt. 37 d.lgs. n. 33/2013 e 28 d.lgs. n. 36/2013.
Nondimeno, come tutti i processi e le attività svolte dall’amministrazione, le donazioni devono essere analizzate sotto il profilo dei rischi corruttivi che possano eventualmente annidarsi in tali dinamiche, al fine di individuare idonee misure di prevenzione.
Particolare attenzione occorre prestare all’assenza di qualsiasi interesse economico del donante, onde evitare che attraverso lo schema contrattuale della liberalità un soggetto privato possa eludere la disciplina dell’evidenza pubblica e conseguire un profitto.
È necessario, pertanto, che l’ente, prima di procedere all’accettazione, verifichi la sussistenza di tutti gli elementi essenziali della liberalità (interesse non patrimoniale del donante, conformità all’interesse pubblico e incremento del patrimonio dell’amministrazione).
L’individuazione specifica dei rischi, peraltro, costituisce un passaggio fondamentale per poterli gestire in modo adeguato ed efficace.
La faq dell’ANAC
Al riguardo, l’Autorità ha pubblicato la seguente FAQ in cui sono indicate, a titolo esemplificativo, alcune misure di prevenzione applicabili nel contesto in esame:
Domanda
“2. Nell’ambito delle acquisizioni di beni o prestazioni da parte dell’amministrazione per spirito di liberalità di cui all’art. 8, co. 3, d.lgs. 36/2023, quali misure di prevenzione possono essere previste nella sezione “Anticorruzione e trasparenza” del PIAO o nel PTPCT a presidio e tutela dell’imparzialità e del buon andamento dell’azione amministrativa?
Risposta
L’amministrazione può valutare di programmare come misure di prevenzione:
– l’adozione di un regolamento che disciplini gli aspetti attuativi dell’acquisizione di beni o prestazioni senza esborso di somme di denaro (quali requisiti di ammissibilità della donazione, eventuali profili di conflitto d’interesse e relative misure di prevenzione) e assicurarne la pubblicazione nella sezione “Amministrazione trasparente” sottosezione “Atti generali” ai sensi dell’art. 12, d.lgs. 33/2013;
– la sottoscrizione di atti convenzionali ispirati a trasparenza e parità di trattamento con gli operatori economici che effettuano donazioni;
– l’elaborazione di un prospetto riassuntivo delle liberalità ricevute da pubblicare su base semestrale/annuale sul sito istituzionale dell’ente, nella sottosezione “Altri contenuti” – “Dati ulteriori” della sezione “Amministrazione Trasparente” provvedendo alla anonimizzazione dei dati personali eventualmente presenti, in virtù di quanto disposto dall’art. 4, c. 3, del d.lgs. n. 33/2013;
– la pubblicazione degli avvisi/inviti con cui l’amministrazione manifesta l’esigenza di acquisire beni o prestazioni da parte del privato in virtù dell’art. 8, co. 3 del codice dei contratti”.
Osservazioni conclusive dell’ANAC
Secondo l’ANAC, la pubblicazione nella sezione “Amministrazione trasparente” dell’avviso di ricezione di una proposta di donazione, prospettata nell’istanza, potrebbe costituire una ulteriore misura di prevenzione.
L’Autority ha chiarito che, in mancanza di specifico obbligo di trasparenza, l’avviso costituirebbe un dato ulteriore, per il quale vige il dovere di procedere “alla indicazione in forma anonima dei dati personali eventualmente presenti” ai sensi dell’art. 7 bis, comma 3, d.lgs. n. 33/2013.
Non costituiscono, invece, dati personali i nominativi delle persone giuridiche coinvolte dal donante per l’esecuzione della liberalità.
Ad ogni modo, secondo l’ANAC, appare opportuno selezionare gli elementi da rendere noti mediante la pubblicazione, in funzione della migliore soddisfazione di tutti gli interessi pubblici coinvolti.
In quest’ottica, ciò che assume principalmente rilevanza è l’oggetto della donazione, ossia la prestazione che è stata offerta all’amministrazione e le sue caratteristiche di qualità.
La conoscenza di queste informazioni, da un lato, offre elementi utili a garantire un controllo diffuso sulla sussistenza di tutti gli elementi che legittimano la deroga all’evidenza pubblica e, dall’altro, sollecita indirettamente l’iniziativa di altri donanti, che possano eventualmente garantire un livello più elevato di qualità.
L’ANAC ha rilevato anche come l’opportunità di omettere l’indicazione dell’operatore economico designato dal donante scaturisca anche dall’esigenza di preservare la natura dello schema negoziale, evitando il rischio che l’impresa possa ricevere un beneficio di carattere patrimoniale anche solo in termini di visibilità e/o ritorno d’immagine.
Conclusioni
In ogni caso, secondo l’Autority, è auspicabile che la pubblicazione dei dati sulle donazioni venga formalizzata in un regolamento o altro atto.
Con l’occasione, inoltre, si potrebbero disciplinare le fasi del procedimento che riguardano l’accettazione nonché le verifiche da svolgere sulle proposte di donazione.
Infine, l’amministrazione, nell’ambito della propria discrezionalità, può certamente valutare di implementare i presidi anti corruttivi innanzi descritti a garanzia del buon esito dell’operazione, prevedendo termini di standstill e il rilascio di un’apposita dichiarazione con cui il donante attesta la provenienza lecita del denaro impiegato nella donazione.