La Road Map dei pagamenti

Fase

Note

a) la programmazione degli incassi e dei pagamenti, attraverso: i. la definizione degli stanziamenti di cassa del bilancio di previsione e delle eventuali successive variazioni nel rispetto del paragrafo 9.4 dell’allegato 4/1; ii. la corretta quantificazione degli accantonamenti nel bilancio di previsione al fondo crediti di dubbia esigibilità (FCDE) e al Fondo di Garanzia dei debiti commerciali (FGDC); iii. l’elaborazione del piano annuale dei flussi di cassa di cui all’articolo 6, comma 1, del decreto-legge n. 155 del 2024 o del programma dei pagamenti, per gli enti che, in attuazione degli accordi di cui all’articolo 40, comma 7, del decreto-legge n. 19 del 2024, hanno adottato tale strumento di programmazione finanziaria;

Giusto. La programmazione degli incassi e dei pagamenti è assolutamente necessaria per garantire la tempestività dei pagamenti stessi. Non a caso, ai sensi dell’articolo 183, comma 8, del d.lgs 267/2000 “Al fine di evitare ritardi nei pagamenti e la formazione di debiti pregressi, il responsabile della spesa che adotta provvedimenti che comportano impegni di spesa ha l’obbligo di accertare preventivamente che il programma dei conseguenti pagamenti sia compatibile con i relativi stanziamenti di cassa e con le regole del patto di stabilità interno; la violazione dell’obbligo di accertamento di cui al presente comma comporta responsabilità disciplinare ed amministrativa. Qualora lo stanziamento di cassa, per ragioni sopravvenute, non consenta di far fronte all’obbligo contrattuale, l’amministrazione adotta le opportune iniziative, anche di tipo contabile, amministrativo o contrattuale, per evitare la formazione di debiti pregressi”. Ma, allora, l’indicazione del DM è erronea. La programmazione degli incassi e dei pagamenti non fa parte del flusso dei 28 giorni per pagare, perché ne costituisce un presupposto.

b) l’assunzione di obbligazioni giuridiche e del relativo impegno di spesa, dedicando la massima attenzione alle seguenti attività: i. la previa verifica, ai sensi dell’articolo 56, comma 6, del presente decreto, per le regioni e dell’art. 183, comma 8, del D.Lgs. n. 267 del 2000 per gli enti locali, della coerenza dello stanziamento di cassa e dell’effettiva capacità di pagare la spesa, tenendo conto della programmazione dei flussi finanziari prevista nel piano annuale dei flussi di cassa o del programma dei pagamenti; ii. la comunicazione al fornitore delle informazioni relative all’impegno, al Codice identificativo di Gara (CIG) e al Codice unico di Progetto (CUP), da riportare in fattura tranne i casi di esclusione previsti dalla legge. Deve essere comunicato altresì il codice univoco dell’ufficio cui la fattura deve essere indirizzata (codice IPA). Nel caso di somministrazioni, forniture e prestazioni professionali la comunicazione è effettuata contestualmente all’ordinazione della prestazione, con l’avvertenza che la successiva fattura deve essere completata con gli estremi della suddetta comunicazione (art. 56, comma 7, del D.Lgs. n. 118 del 2011 e art. 191, comma 1, del D. Lgs. n. 267/2000).

A ben vedere, il processo di misurazione della tempestività dei pagamenti non inizia nemmeno dall’assunzione della spesa (che, si ribadisce, non avviene con l’aggiudicazione ma solo dopo la sottoscrizione del contratto, fonte della costituzione delle obbligazioni giuridicamente perfezionate). Il pagamento, infatti, consegue all’esecuzione del contratto: in questa fase, invece, si è ancora solo alla fase della sottoscrizione. Ai fini dell’esecuzione, dopo la sottoscrizione del contratto e l’impegno di spesa, è necessario l’avvio formale delle prestazioni, mediante ordine o altro strumento previsto dalla disciplina contrattuale.

c) la verifica della regolarità contributiva attraverso il costante monitoraggio della scadenza del documento unico di regolarità contributiva (DURC) richiesto al fornitore in occasione dell’affidamento, anche anticipatamente rispetto all’esecuzione della prestazione, al fine di disporre, ove possibile, di un valido documento in tempo utile a garantire il tempestivo pagamento delle fatture. Ad esempio, per i contratti a carattere continuativo con fatturazione periodica le richieste del DURC sono organizzate in modo tale da disporre, se possibile, costantemente di un DURC attivo.

Questa verifica si inserisce, invece, nell’ambito del processo di pagamento. Allo scopo di non consumare i tempi necessari, il DM consiglia di controllare il Durc del prestatore continuativamente.

d) la ricezione e le successive attività di smistamento agli uffici competenti, accettazione e registrazione delle fatture (tempi: 2-5 gg.), transitate dal Sistema di Interscambio (SDI) e ricevute attraverso un’apposita casella PEC o su software gestionale integrato con il SDI. Nella fase di ricezione, le fatture sono oggetto di una prima verifica, esclusivamente finalizzata a decidere se accettare o rifiutare la fattura medesima, con riferimento alle motivazioni di legittimo respingimento fra quelle definite dal decreto del Ministero dell’economia e delle finanze 24 agosto 2020, n. 132 (se la fattura elettronica è riferita ad una operazione posta in essere in favore dell’Ente, la presenza dei codici CIG e CUP e l’identificativo del provvedimento di impegno, ecc.). Il rifiuto della fattura chiude il processo. Anticipare e/o duplicare in questa fase, i controlli relativi alle fasi successive non risponde a criteri di efficiente gestione del procedimento di spesa. Al fine di garantire il rispetto dei termini di pagamento, l’Ente adotta tutte le possibili iniziative per evitare che la fattura sia accettata per decorrenza dei termini (decorsi 15 giorni senza rifiuto, le fatture si intendono accettate). Le fatture sono rese immediatamente consultabili all’Ufficio ordinante mediante un’attività di smistamento o, alternativamente, mediante l’accesso dell’Ufficio ordinante ad un cruscotto del software gestionale. La fattura destinata per errore ad un ufficio dell’Ente è resa immediatamente disponibile all’ufficio competente e non può essere rifiutata. L’Ente può abilitare più Uffici ordinanti a ricevere, direttamente e automaticamente, le fatture elettroniche effettuando in IPA l’associazione del servizio di fatturazione a più di una Unità organizzativa (UO) contraddistinta da un codice univoco.

Questa lettera d) si riferisce, finalmente, davvero ad una delle fasi del processo di pagamento. Ma, le indicazioni del DM appaiono insoddisfacenti e lacunose. Infatti, si parte sempre dall’erronea convinzione che le fatture magicamente vengano trasmesse all’improvviso, scatenando quindi le azioni descritte nella riga qui accanto. Ciò avviene solo per effetto di una gestione malaccorta e disorganizzata del rapporto tra PA committente ed appaltatore nell’esecuzione del contratto. L’errore, insomma, consiste nel lasciare all’appaltatore l’iniziativa di inviare la fattura, così da attivare la fase delle verifiche che conducono alla liquidazione (indicate nella successiva riga di questa tabella) dopo la ricezione della fattura stessa. Ma, l’andamento dovrebbe essere tutt’affatto diverso. Una corretta regolazione dei rapporti contrattuali dovrebbe invertire l’ordine: eseguita la prestazione, la PA dovrebbe accertarne la regolarità, autorizzando l’invio della fattura: in tal modo le operazioni propedeutiche si antepongono all’emissione del titolo di credito dell’appaltatore e l’adozione della liquidazione diviene estremamente semplice e veloce. Quanto specificato non solo è logico e razionale, ma è anche sorretto da specifiche disposizioni normative. Ad esempio, per forniture e servizi, l’articolo 31, comma 2, lettera m), dell’Allegato 14 al codice dei contratti dispone: “…Al fine di procedere con i pagamenti all’esecutore, il direttore dell’esecuzione accerta la prestazione effettuata e comunica l’accertamento al RUP, ferma restando la facoltà dell’esecutore di presentare contestazioni scritte in occasione dei pagamenti”. Si richiede, dunque, un accertamento formale della correttezza della prestazione come presupposto dei successivi pagamenti: ciò andrebbe previsto nel contratto, perché solo successivamente a tale accertamento l’appaltatore sia legittimato a trasmettere una fattura che non sia soggetto all’eventualità di un suo respingimento. Il successivo articolo 36, comma 8, dispone che la verifica di conformità di un intervento è conclusa entro il termine stabilito dal contratto e comunque non oltre sessanta giorni dall’ultimazione della prestazione, ovvero entro il diverso termine previsto nell’ordinamento della singola stazione appaltante, attraverso il verbale previsto dal comma 11. A sua volta, ai sensi dell’articolo 37, relativo al certificato di verifica di conformità, esso va trasmesso al Rup, che a sua volta, lo inoltra all’esecutore in modo che lo sottoscriva nei successivi 15 dalla ricezione e solo a seguito dell’emissione del certificato di pagamento si precede ai pagamenti come previsto dall’articolo 27 del codice. Per quanto riguarda i lavori, l’articolo 125del d.lgs 36/2023 dispone che il pagamento degli acconti sia effettuato entro 30 giorni dall’adozione dello stato di avanzamento (salvo diverso termine contrattuale, comunque non superiore ai 60 giorni); ed il Sal va adottato nel termine previsto dal contratto e trasmesso al Rup, così che emetta il certificato di pagamento contestualmente e comunque entro 7 giorni. Il Rup deve verificare la regolarità contributiva del prestatore ed inviare il certificato alla stazione appaltante, in modo che paghi entro il termine di 30 (o 60) giorni previsto dal comma 2 dell’articolo 125. La fattura, ai sensi di questa normativa, va emessa al momento dell’adozione del certificato di pagamento o al momento dell’adozione del Sal, a seconda di come dispone il contratto. Quindi, nel sistema disciplinato dal codice dei contratti, la fattura è sempre successiva alle verifiche della regolarità della prestazione e dei connessi certificati di pagamento. Adottare queste misure di gestione del contratto anche per prestazioni di importi ridotti o ad esecuzione istantanea o con ad oggetto una singola dazione o prestazione, mette al riparo dalla ricezione di fatture da cui derivi la necessità di predisporre ex post le verifiche sulla correttezza della prestazione: il sistema normativo, a ben vedere, consente di anticipare le verifiche prima dell’emissione della fattura, sicchè gestendolo in maniera corretta il problema del ritardo nemmeno si dovrebbe porre. Ovviamente, qui torna il problema del rispetto della programmazione delle entrate per cassa.

e) la predisposizione degli atti di liquidazione della spesa (tempi: 10-15 gg), ai sensi dell’articolo 57 del presente decreto per le regioni, e dell’articolo 184, comma 2, del D. Lgs. n. 267 del 2000 per gli enti locali, a seguito del riscontro operato sulla regolarità della fornitura o della prestazione e sulla rispondenza della stessa ai requisiti quantitativi e qualitativi, ai termini ed alle condizioni pattuite. La procedura di predisposizione degli atti di liquidazione è tipicamente gestita con modalità informatiche. Sono preliminari alla redazione dell’atto di liquidazione le verifiche riguardanti la regolare consegna della merce/esecuzione del servizio/esecuzione dei lavori. Ai sensi del D. Lgs. n. 231 del 2002, art. 4, comma 2, lett. d, se è prevista una procedura di verifica di conformità e la data di ricezione della fattura è anteriore alla data di conclusione della verifica, l’ente può sospendere la fattura per verifica di conformità nella piattaforma dei crediti commerciali (PCC). Ai sensi dell’articolo 4, comma 6, del citato decreto, la verifica di conformità non può durare più di 30 gg. dalla data della consegna delle merci o della prestazione del servizio, salvo che sia diversamente ed espressamente concordato dalle parti e previsto nella documentazione di gara e purché ciò non sia gravemente iniquo per il creditore. L’accordo deve essere provato per iscritto. Sono altresì preliminari, per le fatture che ne sono soggette, le verifiche riguardanti: – la regolarità contributiva (DURC/Certificato cassa professionale/DURC di congruità); – la regolarità fiscale del fornitore (art. 48-bis, D.P.R. n. 602 del 1973). Se il procedimento di spesa adottato dall’ente prevede che tale verifica è effettuata nella fase successiva, l’attività può riguardare l’individuazione dell’assoggettabilità del pagamento alla verifica della regolarità fiscale; – gli obblighi di tracciabilità dei flussi finanziari (art. 3, Legge n. 136 del 2010) ivi inclusa l’indicazione della motivazione dell’esclusione per le spese che non richiedono l’assunzione di un CIG; – gli obblighi inerenti Amministrazione trasparente (artt. 15, 26 e 37, D.lgs. n. 33 del 2013) dandone atto nel provvedimento di liquidazione.

Quel che conta, ai fini della liquidazione, non è certo la “predisposizione degli atti”, attività, questa, assolutamente basica e di natura squisitamente burocratica (e di velocissima elaborazione: basta dotarsi di adeguati modelli). Il cuore della liquidazione non è la stesura del provvedimento, né la sua adozione: è l’insieme dei controlli sulla regolarità delle prestazioni. Se si procedesse come indicato sopra, il problema delle tempistiche dei pagamenti sarebbe quasi risolto in radice.

f) il controllo degli atti di liquidazione ed emissione degli ordinativi informatici (tempi: 6-8 gg). Sono effettuati i controlli sulla regolarità amministrativa, contabile, contributiva e fiscale degli atti di liquidazione emessi. Per le fatture che ne sono soggette, i controlli riguardano la presenza negli atti di liquidazione dei riscontri circa l’avvenuta verifica effettuata nella fase precedente, relativamente a: – gli obblighi inerenti la tracciabilità dei flussi finanziari (art. 3, Legge n. 136 del 2010); – il rispetto da parte della direzione competente degli obblighi inerenti Amministrazione trasparente (artt. 15, 26 e 37, D.lgs. n. 33 del 2013); – la regolarità contributiva; – la regolarità fiscale del fornitore (art. 48-bis, D.P.R. n. 602 del 1973). Se l’esito dei controlli è negativo e non consente l’emissione degli ordinativi informatici (OPI), si torna all’attività e) per l’emissione degli atti di liquidazione corretti.

Si tratta, qui, di controlli da ascrivere alla competenza dei servizi finanziari. Il rispetto dei tempi di pagamento è un obiettivo che non può essere assegnato all’esclusiva responsabilità del titolare del potere di spesa, in quanto la tabella di marcia è influenzata dall’intervento di altri soggetti, i quali non possono non rispondere delle proprie tempistiche: il servizio finanziario dell’enteil tesoriere.

g) la trasmissione degli ordinativi al tesoriere (tempi: 2 gg.): gli ordini di pagamento (OPI) sono trasmessi al Tesoriere per il tramite di SIOPE+.

Anche questa attività è assegnata alla competenza del servizio finanziario.

h) il pagamento: il Tesoriere provvede ad eseguire i pagamenti. Ai sensi della Direttiva europea 2015/2366 sui servizi di pagamento nel mercato interno (PSD2), i mandati sono ammessi al pagamento entro la fine della giornata operativa successiva a quella della ricezione dell’ordine.

Il pagamento del tesoriere non dovrebbe essere conteggiato nei tempi, visto che si tratta di un compito non ascrivibile alla responsabilità dell’ente.