Sempre più spesso si assiste, anche un po’ attoniti, alla produzione di materiale normativo, non necessariamente vere e proprie norme, discutibile utilità e di ulteriore misteriosa legittimazione quanto alla titolarità della competenza.
Ne è esempio eclatante la circolare 3.1.2024, n. 1, congiunta tra Ragioneria dello Stato e Funzione pubblica.
L’atto riguarda il tema importantissimo, anzi centrale, ai fini del Pnrr: la riduzione dei tempi di pagamento ed è un’illustrazione delle disposizioni contenute nell’articolo 4-bis del d.l. 13/2023, convertito con modificazioni dalla legge 41/2023.
Sul piano del merito, sulla base della lettura della circolare, è oggettivo affermare che ,come strumento per riportare alla memoria gli adempimenti (ennesimi di una serie sempre più ampia), è di una qualche utilità.
Tuttavia, oltre a questo meritorio intervento di memento, il contenuto complessivo della circolare appare poco più di, appunto, un’illustrazione operativa, capace di richiamare anche alcune norme di gestione contabile, da un lato, e di attuazione della programmazione gestionale, dall’altro.
Manca l’elemento, forse, più importante, la cui assenza, del resto, appare perfettamente giustificata: l’indicazione di una metodologia per rispettare i tempi di pagamento. Assenza giustificata per una razione semplicissima: non può che spettare a ciascuna amministrazione fissare le modalità operative mediante le quali assicurare la necessaria fluidità di azione dei propri uffici, affinchè possano garantire realmente l’effettuazione dei pagamenti nei termini previsti dalla norma.
Accanto alla lacunosa nebulosità della circolare rispetto al tema del metodo, si pone anche l’assenza o l’insufficiente descrizione delle competenze e delle connesse responsabilità.
Come i testi normativi che cita, la circolare evidenzia che le pubbliche amministrazioni interessate nell’ambito dei sistemi di valutazione della performance previsti dai rispettivi ordinamenti, “provvedono ad assegnare ai dirigenti responsabili dei pagamenti delle fatture commerciali, nonché a quelli apicali delle rispettive strutture, specifici obiettivi annuali relativi al rispetto dei tempi di pagamento, integrando i rispettivi contratti individuali” (si noti il “provvedono ad assegnare”: mai che si utilizzi il verbo da solo, nel caso di specie “assegnano”; perché la PA “provvede a”).
Ma: quali sono i dirigenti responsabili del pagamento? Questo dubbio né è sciolto dalla legge, né tanto meno risolto dalla circolare. La quale manca totalmente al proprio complito: dovrebbe essere “esplicativa”, però purtroppo non esplica proprio un elemento fondamentale.
Anche in questo caso, tuttavia, la circolare aveva ben poco da esplicare. Il problema fondamentale consiste, infatti, nella determinazione delle responsabilità connesse al ritardo nei pagamenti, da considerare personali, visto che e in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi di cui al comma 2, dell’articolo 4-bis, del d.l. 13/2023 non sarà possibile erogare il 30% della retribuzione di risultato ai dirigenti responsabili. Ma: chi sono tali dirigenti? Afferma la norma (e ribadisce la circolare): i dirigenti responsabili dei pagamenti delle fatture commerciali e i dirigenti apicali delle rispettive strutture.
Ora, negli enti locali i “dirigenti apicali” delle strutture non esistono. Manca, infatti, la distinzione della dirigenza su due fasce, prima e seconda: ogni dirigente è apicale della struttura da questo diretta, anche qualora tale struttura operi all’interno di una più ampia dimensione organizzativa, poiché il dirigente preposto a tale più ampia aggregazione non dispone di poteri gerarchici. Lo stesso vale per il segretario comunale e, laddove incaricato, per il direttore generale.
Negli enti locali, semmai, si assiste ad una scissione operativa piuttosto forte: la procedura di pagamento è suddivisa tra le strutture preposte alla gestione, alle quali spetta l’accesso alla Pcc per acquisire le fatture e completare il processo di liquidazione; poi, il tutto passa al servizio finanziario, che conclude il procedimento di pagamento coi controlli contabili e l’ordinazione, mentre il pagamento vero e proprio è a cura del tesoriere.
Stando così le cose, l’individuazione del vero e proprio responsabile di eventuali ritardi è tutt’altro che semplice ed automatica, il che rende l’attività degli Oiv e degli organi di revisione molto meno semplice di quanto non la descriva, piuttosto superficialmente, la circolare.
Il ritardo può essere causato da un’eccessiva lentezza istruttoria dell’unità organizzativa responsabile della liquidazione, che poi lascia troppo poco tempo di agire al servizio finanziario; al contrario, può essere questo, invece, a pagare con ritardo, nonostante una corretta gestione dei termini da parte dell’unità organizzativa titolare del potere di spesa.
La circolare nulla afferma, né nulla poteva affermare in merito, perché spetta a ciascuna amministrazione fissare sul piano organizzativo: tempi, modalità, procedure e sistemi di interrelazione e controllo delle attività. Si dovrebbe applicare in modo molto attento la fondamentale norma di cui all’articolo 9, comma 2, del dPR 62/2013: “La tracciabilità dei processi decisionali adottati dai dipendenti deve essere, in tutti i casi, garantita attraverso un adeguato supporto documentale, che consenta in ogni momento la replicabilità”.
Quindi, occorre un sistema di valutazione in grado di monitorare i tempi del pagamento, anche tenendo conto del carico di lavoro: è evidente che vi sono strutture molto più coinvolte nel liquidare fatture, rispetto ad altre e, per altro, sarebbe anche necessario saper valutare la corretta dotazione di personale per sostenere il carico di lavoro; ma, occorre anche stabilire quali sono i tempi massimi di lavorazione sia da parte delle strutture gestionali, sia da parte del servizio finanziario, col pieno tracciamento di qualsiasi dipendente addetto, chiamato ad operare nel sistema, per comprendere dove, eventualmente, si determini e verifichi l’inceppamento. Ma, soprattutto, per individuare la responsabilità personale ed individuale: se una fattura viene liquidata in ritardo, la responsabilità non può essere genericamente attribuita a tutti i dirigenti.
Vi è una responsabilità organizzativa, generale (direttive complessive, frutto di analisi dei processi da seguire); ma, soprattutto, una responsabilità operativa specifica, del singolo dirigente che non deve trascurare l’aspetto della tempistica, e del servizio finanziario, che se riceve per tempo il fascicolo, a sua volta deve attivarsi per i pagamenti, con assunzione totale ed esclusiva della responsabilità per la fase gestita.
Tutto ciò la circolare non poteva descriverlo: ecco perché è nella sostanza priva di qualsiasi utilità, anche nella parte ove richiama la funzione di controllo concomitante degli organi di revisione: tale funzione, infatti, non discende certo dalla circolare.
Sul metodo, poi, appare assai discutibile che in un sistema caratterizzato dalla garanzia della pari ordinazione istituzionale degli enti locali, siano due dirigenti pubblici, il ragioniere generale dello Stato e, sia consentito, soprattutto il capo dipartimento della Funzione Pubblica, ad immaginare di indicare agli enti locali quel che debbono fare. La circolare non è nemmeno firmata dai ministri: l’invadenza inopportuna sulle autonomie appare macroscopica.