Sono Piao, chiamatemi caos

Quando le riforme sono fatte in laboratorio e a freddo, solo per rispettare milestones che consentono di ricevere finanziamenti e senza una preventiva analisi di impatto e fattibilità, il loro esito non può che essere il caos.

La vicenda del Piao (Piano integrato di attività e organizzazione) è, sul punto, davvero esemplare.

Il Piao è stato introdotto nella primavera del 2021, con lo scopo di sostituire ed integrare una serie di altri piani e programmi, elencati nell’articolo 6 del d.l. 81/2021. Ma la sua effettiva attivazione è un Calvario, sin dall’inizio.

Pio desiderio dell’articolo 6 citato è che le amministrazioni adottino il Piao entro il 31 gennaio di ogni anno. Nella breve vita di questo nuovo strumento, però, ciò fin qui non è mai accaduto.

Non nel 2022 e per una serie di motivi. Il primo, il solito ritardo dei “decreti attuativi”, nel caso di specie due: un decreto del Presidente della Repubblica finalizzato a precisare il meccanismo della sostituzione dei molti piani con un unico Piao; e un decreto del Ministero delle riforme (Funzione Pubblica), per dettare i termini di adozione e le linee guida dei contenuti, comprendente anche uno schema standard di compilazione.

Tali decreti, come sempre, sono intervenuti in ritardo, ma hanno portato in se stessi il vizio genetico dell’imprecisione, della fretta, della cattiva tecnica normativa. Non lo affermiamo noi, ma il Consiglio di stato, che ha inferto due colpi durissimi sia al dPR, sia al DM attuativi. Il primo, col parere della Sezione Consultiva n. 506 sullo schema di decreto del Presidente della Repubblica recante “Individuazione e abrogazione degli adempimenti relativi ai Piani assorbiti dal Piano integrato di attività e organizzazione ai sensi dell’articolo 6, comma 5, del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n. 113”, reso noto a marzo 2022. Il secondo, col parere della medesima Sezione .902, sullo “Schema di decreto del Ministro per la pubblica amministrazione concernente la definizione del contenuto del Piano integrato di attività e organizzazione, di cui all’articolo 6, comma 6, del decreto-legge 9 giugno 2021, n.80, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n. 113”, espresso a maggio 2022.

In estrema sintesi, Palazzo Spada evidenziò una quantità enorme di problemi e difetti della normazione, inducendo il Governo ad una serie di frettolosi correttivi. La più acuta e grave delle osservazioni del Consiglio di stato fu il rischio che il Piao scatenasse quella che nei pareri è definita layer of beurocracy, cioè la riduzione del Piao ad un adempimento burocratico, che finisse semplicemente per assemblare i documenti che avrebbe dovuto sostituire-assorbire (il meccanismo è a sua volta confusionario e caotico), come in una semplice operazione di collazione o assemblaggio.

Non è da dimenticare, per altro, per contribuire alla confusione estrema, che il Consiglio di Stato coi due pareri citati, fitti di reprimende, critiche, osservazioni, valutazioni negative e richieste di correzioni, formalmente, però, concluse con incredibili espressioni di “parere favorevole”.

Per effetto dei ritardi nell’adozione dei decreti, il termine di adozione del Piao nel 2022 è slittato dal 31 gennaio al 31 marzo, fino al 30 giugno. Gli uffici normativi della Funzione Pubblica, allora, si misero a correre a perdifiato perché il dPR e il DM fossero approvati entro il 30 giugno, cosicchè il Piao potesse davvero la luce.

In effetti, i due provvedimenti furono approvati “in tempo”: cioè, come si evince dalle firme digitali dei Ministri competenti, intorno alle 18:00 dello stesso 30 giugno, lasciando alle amministrazioni obbligate solo poche ore per adottare a loro volta i Piao entro la scadenza prevista.

Per gli enti locali, la vicenda risultò ancora più pirandelliana. Infatti, il DM, poi pubblicato e numerato in Gazzetta ufficiale al n. 132 e solo a settembre, permise di adottare il primo Piao nei 120 giorni successivi al termine di adozione dei bilanci di previsione; nel 2022, tale termine è slittato più volte, tanto da giungere al termine ultimo di approvazione del Piao 2022 al 28 dicembre 2022 stesso.

Insomma, per il Piao il 2022 è stato un anno vissuto “pericolosamente”, caratterizzato da una normativa attuativa deficitaria e tecnicamente carente, solo in parte corretta secondo le indicazioni fortemente critiche del Consiglio di Stato e da una serie di rinvii tali da rendere inutile il concetto stesso di programmazione: integrata quanto si voglia, ma se un ente programma la propria attività relativa ad un certo anno di attività a metà anno o ad anno finito, è di tutta evidenza che tale programmazione risulti solo formale, inefficace ad orientare per tempo l’attività, inidonea a qualsiasi monitoraggio o valutazione.

La profezia del layer of beaurocracy si è avverata pienamente. Per altro, sebbene le amministrazioni pubbliche siano decine di migliaia, a fine 2022, risultavano pubblicati sul Portale della Funzione Pubblica 3000-4000 Piao, per lo più assemblaggi realizzati alla bell’e meglio dalle amministrazioni, al solo scopo di non incappare nelle sanzioni scaturenti dalla mancata approvazione del Piao stesso, in particolare il divieto di effettuare assunzioni.

Nel 2023 sarebbe dovuta andare diversamente, con un sistema normativo deficitario ma assestato e con un rodaggio ormai effettuato.

Ma, le cose non stanno andando così. Gli effetti della cattiva qualità della scrittura delle regole di produzione del Piao contenute nel DM 132/2022 si fanno vedere, eccome, anche nel 2023, specie per gli enti locali.

Infatti, anche nel 2023 il termine per l’approvazione del bilancio di previsione è stato rinviato, per ora al 30 aprile 2023.

L’articolo 8, comma 2, del DM 132/2022 prevede che gli enti locali adottino il Piao, nel caso di rinvio del termine previsto per i bilanci di previsione, nei 30 giorni successivi. Già, ma successivi a quale termine? Il termine di approvazione dello specifico bilancio di previsione di ciascun ente? Oppure, proprio il termine generale ultimo di approvazione? La norma è scritta in modo ambiguo e tale, dunque, da lasciare aperte le due ipotesi, con la confusione e l’incertezza conseguenti.

Per altro, il Piao assorbe alcune pianificazioni che per loro natura vanno adottate ad inizio anno, poiché il loro rinvio ad annualità iniziata le rende sostanzialmente inutili: si pensi soprattutto alla definizione degli obiettivi di funzionamento, che per altro l’articolo 5, coma 1-ter, del d.lgs 150/2009 impone di adottar comunque a inizio anno, proprio nel caso di rinvio dei bilanci. Ma, altro problema è dato dalla programmazione dei fabbisogni del personale, nella quale rientra anche la definizione dei profili professionali: nel 2023 gli enti locali sono chiamati a gestire l’entrata in vigore del nuovo ordinamento professionale a partire dall’1.4.2023, il che rende totalmente incongruente l’approvazione dei nuovi profili ben 58 giorni dopo (sempre, poi, che il termine del bilancio non slitti ulteriormente e che si riesca comunque ad adottare il Piao entro le scadenze previste, cosa per nulla scontata, visto che occorre anche scontare relazioni sindacali della durata di una quarantina circa di giorni).

Sta di fatto che un altro contenuto fondamentale del Piao è la Sezione anticorruzione e trasparenza, che, per gli enti obbligati al Piao, sostituisce il Ptpct (piano triennale della prevenzione della corruzione e della trasparenza). La pianificazione anticorruzione, secondo quanto dispone la legge 190/2012, fa approvata entro il 31 gennaio di ogni anno.

Ma, con un termine finale del Piao che per gli enti locali può slittare fino al 30 maggio, la scadenza edittale della pianificazione anticorruzione come si concilia?

Un altro “ma”: i piani triennali che le singole amministrazioni sono chiamate ad adottare dovrebbero, però, coordinarsi col Piano Nazionale Anticorruzione, che l’Anac dovrebbe aggiornare annualmente, ai sensi del comma 2-bis dell’articolo 1 della legge 190/2012.

Sta di fatto che l’Anac (che commina sanzioni nei confronti degli enti che non adottino i ptpct o li adottino in ritardo, ma non a se stessa) non aggiornava il Pna dal 2020. Il nuovo Pna vedrà tra luce a breve, nel 2023.

Dunque, si è pensato di consentire alle amministrazioni diverse da quelle locali di concedere uno slittamento del termine di adozione tanto del ptcpt (per gli enti non obbligati al Piao) e della formulazione della sezione anticorruzione del Piao al 31 marzo 2023: altro giro di rinvii delle scadenze, altra accentuazione del rischio di layer of beaurocracy.

E’ singolare, però, il modo con cui si arrivi a questo rinvio. Lo strumento è un “comunicato” del Presidente dell’Anac. Ottimo: un modo snello e veloce per incidere sulle procedure ed i termini, molto “aziendale”.

Tuttavia:

  1. il rinvio per le amministrazioni non statali dal 31 gennaio al 31 marzo è stato ufficializzato appunto con un comunicato del Presidente Anac del 24 gennaio, appena una settimana prima della scadenza di legge. Non si sapeva da tempo che il Pna sarebbe stato approvato a 2023 inoltrato? Non si poteva, dunque, rinviare prima?;
  2. benissimo flessibilizzare le scadenze, ma nell’ordinamento italiano le fonti di produzione sono tipiche. Esse sono definite dalla Costituzione o dalle leggi ordinarie. Il termine di approvazione della pianificazione anticorruzione è fissato dalla legge. Lo slittamento di tale termine, dunque, dovrebbe essere disposto con la legge o con un diverso strumento da essa previsto. Il comunicato del Presidente dell’Anac non risulta qualificato da nessuna legge come fonte dotata del potere di rinviare l’adozione della pianificazione anticorruzione.

Le anomalie, ma diremmo il caos, sono evidenti. Siamo all’esatto opposto della “organizzazione” che pure il Piao dovrebbe garantire.

Del comunicato del Presidente Anac al 25 gennaio ancora non si ha traccia. Si accede ad un comunicato sul comunicato, nel quale si legge: “Al fine di concedere alle amministrazioni un periodo congruo, oltre il 31 gennaio, per dare attuazione sostanziale e non meramente formale alla programmazione delle misure di prevenzione della corruzione e trasparenza per l’anno 2023 – si legge nel Comunicato del Presidente -, il Consiglio dell’Anac ha valutato l’opportunità di differire al 31 marzo 2023 il termine del 31 gennaio previsto per l’approvazione del Piano triennale di prevenzione della corruzione e della trasparenza unitamente a quello del Piao, tenuto anche conto del parere espresso dalla Conferenza Unificata sul punto”.

Si apprende, allora, che la fonte del rinvio non è il comunicato del Presidente, ma una decisione del Consiglio dell’Anac: altra fonte sconosciuta del tutto alla legge come abilitata a stabilire il differimento del termine previsto dall’articolo 1, comma 8, della legge 190/2012.

Altro caos: il comunicato del Presidente non si limita a disporre il rinvio del termine della pianificazione anticorruzione. Allo scopo, in effetti, per evitare le profonde anomalie in argomento, sarebbe bastato un atto col quale l’Anac si autovincolasse a non attivare procedimenti sanzionatori per i ptcpt e Piao adottati oltre il termine del 31 gennaio ed entro il 31 marzo. No: il comunicato va ben oltre, differisce proprio il termine – senza copertura normativa – non solo della specifica pianificazione anticorruzione, ma dell’intero Piao.

Rileggendo il passaggio del comunicato sul comunicato riportato sopra, infatti, ci si accorge che si è valutata l’opportunità di differire il ptcpt unitamente all’intero Piao.

Ma, l’Anac dispone della competenza per differire il termine di adozione del Piao? Anche in questo caso, la risposta è negativa; ancora una volta, Consiglio e Presidente Anac si sono dati un potere che, per quanto opportuno lo si possa considerare, non è retto da nessuna legge.

Il prosieguo del comunicato sul comunicato conferma platealmente che il differimento è stato disposto in carenza assoluta di potere e copertura normativa: “Tale esigenza è stata rappresentata dall’Autorità al Ministro per la pubblica amministrazione per quanto concerne il Piano integrato di attività e organizzazione il cui termine di approvazione è pure fissato al 31 gennaio”, precisa Anac. “La proposta è stata condivisa dal Ministro, visti i tempi necessari per la corretta predisposizione dell’intero ciclo di programmazione del Piao, nonché dell’impegno richiesto alle amministrazioni per elaborare un documento integrato con i precedenti strumenti e aggiornato ai recenti interventi normativi.” “In coerenza con tale impostazione, il Ministro della Funzione Pubblica ha fatto presente che è stata avviata un’iniziativa normativa con la presentazione di un emendamento parlamentare al decreto Milleproroghe nel senso auspicato dall’Autorità”.

Dunque, una legge che fondi il potere di differire il termine di adozione del Piao serve, tanto che il Ministro della Funzione Pubblica si è “impegnato”, con l’Anac, a proporre la necessaria disposizione normativa nella legge di conversione del decreto milleproroghe.

Insomma: il differimento del Piao, ad oggi, c’è, ma occorre sottolineare che è da considerare come “tollerato” dall’Anac per quanto le compete ai fini dell’anticorruzione e dalla Funzione Pubblica per il restante contenuto del Piao. E’ sperabile che con l’emendamento ci si ricordi di stabilire che le sanzioni connesse alla mancata approvazione del Piao tra il 31 gennaio e il 31 marzo siano da considerare improcedibili e nulle.

E, per gli enti locali? Il comunicato sul comunicato chiosa: “Per i soli enti locali, il termine ultimo per l’approvazione del Piao è fissato al 30 maggio 2023 a seguito del differimento del termine per l’approvazione del bilancio al 30 aprile 2023 disposto dalla legge 29 dicembre 2022”.

Anche qui l’Anac prende posizione senza, in effetti, averne la competenza e indirettamente pare aderire alla tesi secondo la quale il termine di adozione del Piao sia quello secco, per tutti, del 30 maggio, cioè il trentesimo giorno successivo al rinvio edittale del termine di approvazione del bilancio di previsione; dunque, non il trentesimo giorno dalla singola delibera di approvazione del bilancio da parte di ciascun ente.

Ma, Corte dei conti, Tar, altri organismi di controllo sarebbero d’accordo? Non è dato saperlo.

Ammettiamo che prevalga un atteggiamento di realpolitik, in base al quale, visto il caos e le moltissime incertezze ancora connesse al Piao si ritenga, in effetti, opportuno che per il complicatissimo e sfaccettato mondo degli enti locali sia conveniente adottare il Piao a maggio 2023. Non si potrebbe, però, non tornare ancora al layer of beaurocracy: un Piao a metà anno per larga parte non serve più a niente, è solo pura forma, puro adempimento. Per altro, come la storia insegna e come evidenziato sopra, le probabilità che il termine generale di approvazione dei bilanci di previsione degli enti locali venga differito ancora sono altissime. Il rischio di un Piao ad anno fortemente inoltrato, con ulteriore conferma di un’utilità inversamente proporzionale al tasso di burocrazia meramente adempimentale, ben presente. Un pasticcio che andava evitato e che il Consiglio si Stato, responsabile però di aver formalmente reso pareri “favorevoli” pur avendo evidenziato mille difetti normativi rimasti irrisolti, aveva preconizzato.

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