Come molti ricorderanno, negli anni ’80 del secolo scorso vennero reperiti nelle acque considerate potabili di moltissimi acquedotti italiani vennero reperite tracce di atrazina, un erbicida cancerogeno, superiori ai livelli di tollerabilità fissati dalla legge.
Poichè le norme sono certamente frutto di convenzione (leggere la tragedia Antigone si Sofocle è sempre molto istruttivo), è nelle cose che i livelli di tollerabilità siano fissati dal legislatore in modo anche mutevole nel tempo. Con l’evolversi della società, dei valori, delle organizzazioni, dell’economia, quel che si considerava tollerabile prima, si è ritenuto non più tollerabile dopo, si pensi alla progressiva riduzione dell’orario di lavoro, ad esempio.
Dunque, per rimediare al problema dell’atrazina, i governi dell’epoca si produssero nella trovata di elevare i limiti normativi di tolleranza al diserbante.
Il problema che si pone, da sempre, allora è: ferma restando la piena ed assoluta libertà di formare l’indirizzo politico in capo aa Governo e Parlamento, esistono campi nei quali tale libertà non è da riconnettere solo a mutevoli regole sociali, economiche, di convivenza, bensì a indicatori oggettivi e scientifici?
Sta di fatto che a seguito delle ordinanze con le quali il Ministero della sanità sanò (si scusi il gioco di parole) i livelli di atrazina nelle acque, i Tar accolsero i ricorsi prodotti dai cittadini avverso quei provvedimenti amministrativi, ritenuti illegittimi per una serie di vizi.
Non si mancò, allora, di urlare contro i Tar, che, senza sapere dell’organizzazione dell’agricoltura e del sistema idrico e delle conseguenze economiche e sociali, bocciando le ordinanze sull’atrazzina avrebbero impedito a milioni di italiani di avere l’acqua potabile, perchè mentre si adottavano i livelli del diserbante imposti dall’Europa, non si erano realizzati i lavori di bonifica e sicurezza, mentre non esistevano autobotti sufficienti per organizzare distribuzioni dell’acqua alternative agli acquedotti contaminati.
Leggere questa vecchia storia ed assistere alle vicende del cosiddetto “decreto Salva Milano” dà come l’impressione di vivere nel giorno della marmotta, cioè il ripetersi costante delle stesse vicissitudini.
Cosa è successo a Milano? Alla luce delle norme che a partire dal 2014 in poi, nel nome della semplificazione che regolarmente complica, l’esercizio della libertà di fissare l’indirizzo politico da parte di governi e maggioranze ha reso sempre più complessa e vaga la disciplina edilizia ed urbanistica, incidendo in modo particolare sul concetto di ristrutturazione.
La normativa è stata via via resa più “flessibile”, tanto da autorizzare la possibilità di interpretare la ristrutturazione in senso cosiddetto “ampliativo”.
Tutto gira intorno alla sfortunata riscrittura dell’articolo 3, comma 1, lettera d), del dPR 380/2001, più volte modificata dal 2020 in poi, ove si legge che per “interventi di ristrutturazione edilizia”, si intendono quelli “rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente“.
Insomma, la ristrutturazione non è più vincolata al rispetto volumetrico e prospettico dell’immobile: il suo esito può, come stabilisce la norma, essere diverso anche “in tutto” e non solo in aprte.
Già, ma quanto diverso? Si è fatta strada negli anni, particolarmente a Milano ove la crescita economica è in grandissima misura connessa a vastissimi interventi edilizi di fondi finanziari, l’idea che la diversità può essere praticamente senza una specifica misura, tanto da giungere alla conclusione della possibilità di sostituire (edilizia cosiddetta sostitutiva) ad un immobile di altezza fuori terra di anche di 1 o 2 piani, una torre di decine e decine di metri di altezza, senza che allo scopo occorrano nè il piano particolareggiato, nè il piano di lottizzazione, nè la previsione di tali interventi in strumenti urbanistici generali. Basta, invece, la sola segnalazione certificata di inizio attività, cioè la Scia, atto prodotto non dal comune, ma dal privato, che attesta la regolarità dell’intervento edilizio e la sua conformità alle regole tecniche ed urbanistiche.
D’altra parte, poichè le ristrutturazioni siffatte riguardano edifici già inseriti in contesti nei quali esistano opere di urbanizzazione e non comportano ulteriore consumo di suolo, ci si chiede perchè si dovrebbero affrontare gli oneri di urbanizzazione tipici di costruzioni nuove.
Questioni di interpretazione da dirimere e regolare in vista di possibili futuri interventi di ristrutturazione? No. Una delle leggi non scritte, ma maggiormente seguite, è, quella del fatto compiuto.
A Milano, l’interpretazione espansiva della normativa, che sta alla base della cosiddetta edilizia sostitutiva è passata subito dalla teoria alla pratica e sono stati realizzati centinaia di interventi edilizi, per ristrutturare edifici bassi trasformandoli in torri altissime, caratterizzate da simmetrici incrementi anche della popolazione residente.
Senza adottare piani particolareggiati di attuazione e piani di lottizzazione, ma intervenendo solo con la Scia, i costi connessi agli oneri di urbanizzazione sono inferiori di 1/3 o 1/4. Per altro, la Scia può non essere oggetto di controlli preventivi e, anzi, moltissime amministrazioni locali si sono organizzate in modo da saltare sistematicamente le azioni di controllo sui titoli edilizi ad autoformazione privata.
Il fatto compiuto, quindi, si presenta linearmente: la norma, riscritta di recente, apre spazi ad interpretazioni molto estensive della ristrutturazione, gli investitori interessati ad interventi di creazione di torri ad alta intensità abitativa o di uffici adottano subito l’interpretazione e inviano le Scia, il comune non interviene o comunque fa propria l’interpretazione estensiva, si avviano i cantieri, i costi affrontati scontano riduzioni formidabili degli oneri di urbanizzazione.
Alla Procura della Repubblica a Milano, tuttavia, questo modo di agire non è apparso del tutto corretto, anzi ha ritenuto in moltissime circostanze la possibilità che si sia dato vita a reati di varia natura, compreso ovviamente l’abuso edilizio.
Ancora, una volta, quindi, come per l’atrazina, dei giudici intervengono e, ancora una volta, l’idea è che le loro iniziative giudiziarie siano guidate solo da ragionamenti da legulei e non considerano la crescita, l’economia, la ricchezza prodotta dai consistenti investimenti dei costruttori.
Si parla, quindi, di persecuzione giudiziaria nei confronti degli imprenditori che hanno aperto i cantieri e nei riguardi, anche dei dirigenti e funzionari del comune di Milano, che hanno aderito all’idea ampliativa della ristrutturazione, permettendo attivamente o con l’inerzia l’apertura dei cantieri.
Al fatto compiuto, segue la regola dell’atrazina. Il governo e il parlamento prendono posizione. Perchè, come evidenziato prima, l’indirizzo politico è libero. E decidono che l’interpretazione estensiva è giusta e corretta. Si adotta, quindi, una “norma di interpretazione autentica”, avente, quindi, efficacia retroattiva che nella sostanza fa da ombrello alle attività edilizie già compiute e le consente anche per il futuro, sebbene teoricamente solo per 6 mesi, poichè entro questo lasso di tempo si prevede di intervenire con una modifica normativa di più ampio respiro (vedremo se per una volta una scadenza di tale natura sarà realmente rispettata).
L’interpretazione autentica dovrebbe, quindi, determinare la chiusura delle indagini e l’archiviazione e, forse, anche tranquillizzare i 140 tra dirigenti e funzionari tecnici del comune di Milano che in questi mesi hanno provato a trasferirsi verso altri uffici, pur di non interessarsi delle ristrutturazioni che trasformano in grattacieli edifici di due piani.
Ovviamente, si parte sempre da una questione molto circoscritta, Milano, per adottare norme che, in omaggio alla generalità ed astrattezza, valgano poi sull’intero territorio. Quindi, la nuova visione della ristrutturazione varrà non solo a Milano, ma nel resto d’Italia.
L’evoluzione sociale, economica, dell’interesse pubblico è correttamente alla base di simile intervento? La risposta non può che essere positiva, almeno finchè non vengano accolte eventuali questioni di legittimità costituzionali. Il Governo ha legittimamente deciso di intervenire e sicuramente a questo punto v’è il beneficio di una presa di posizione chiara.
Resta solo la fondata impressione che l’indirizzo politico dovrebbe essere esercitato per condurre, guidare, raccogliere esigenze evolutive prima dei fatti compiuti, fornendo regole o, al contrario, disponendo deregolamentazioni, proprio allo scopo di disporre certezze di investimenti e di diritto in via anticipata e non successiva. Ma l’effetto atrazina è ancora di lunga portata.
Nel frattempo, la questione si sposterà sulla verifica delicatissima dell’effettiva capacità di comparti urbanistici di sopportare realmente sostituzioni edilizie così vaste, con inevitabile crescita esponenziale di abitanti, magari lavoratori richiamati da sedi di insediamenti produttivi e uffici, traffico, ferma restando sostanzialmente la situazione degli standard urbanistici: giardini, piazze, livello di inquinamento, fluidità della circolazione, quantità di servizi essenziale.