Quale ideale seguito del contributo (“La copertura finanziaria è assicurata con la prenotazione di impegno di spesa. Ecco perché l’impegno segue il contratto (il perfezionamento dell’obbligazione giuridica)”, per completezza – ed in modo che la sequenza prenotazione dell’impegno di spesa/ aggiudicazione/stipula del contratto/impegno di spesa venga definitivamente “accolta” (anche al fine di evitare gravi errori tecnici) -, si impone l’esigenza di analizzare le poche “deroghe” alla sequenza sintetizzata.
Deroghe ovvero casi/ipotesi, disciplinate dal principio contabile 4/2 (e quindi per “norma”) in cui l’impegno di spesa può essere assunto correttamente (ed il responsabile del servizio finanziario, in questo caso, deve procedere senza attendere il previo perfezionamento dell’obbligazione giuridica), senza il previo “contratto”, dove per “contratto” si intende far riferimento al momento in cui civilisticamente le “volontà si incontrano” e quindi a prescindere dalla forma dello stesso (che, come noto, ai sensi dell’articolo 18 del codice può essere anche ultra semplificata come nel caso dello scambio, reale e concreto, di corrispondenza).
Le eccezioni che confermano la regola
Per evitare fraintendimenti è necessaria una premessa tra “regola” ed “eccezione”. Le “eccezioni” esistono proprio perché il legislatore ha fissato la regola (senza la quale, appunto, non avrebbe cittadinanza nell’ordinamento). E si tratta di eccezioni che non tollerano interpretazioni estensive proprio per la loro evidente residualità che si giustifica con esige, si potrebbe dire quasi, “naturali” ovvie per evitare ben più gravi problematiche. Come detto, nella funzione di coordinamento pur “orizzontale”, il responsabile del servizio finanziario è tenuto ad “esigerne” l’applicazione. L’applicazione “scorretta”, in particolare, delle disposizioni in tema di prenotazione e impegno di spesa, di previo perfezionamento dell’obbligazione giuridica hanno conseguenze gravi spesso evidenziate dalle sezioni della Corte dei Conti.
La principale conseguenza è che il mantenimento (in bilancio) di uno “stanziamento” senza il rispetto delle regole che, invece, sarebbe dovuto confluire nell’avanzo sostanzia un errore tecnico che impone la (ri)predisposizione degli atti correlati (ad esempio, la riedizione del rendiconto e similari).
Insiste una corresponsabilità del RUP e del responsabile del servizio interessato dalla realizzazione dell’intervento che, evidentemente, non può predisporre un atto in violazione delle regole. Appunto, ad esempio, pretendere l’impegno di spesa con la decisione (determinazione) di aggiudicazione.
Per intendersi, e si tratta di “affermazione” ovviamente impopolare: il RUP (se non coincide con il responsabile del servizio) non dovrebbe neppure predisporre una proposta di aggiudicazione (la determina/decisione) di aggiudicazione con l’impegno di spesa (al netto delle rare eccezioni di cui si dirà nel prosieguo), così come il responsabile del servizio non deve firmarla ed il responsabile del servizio finanziario non deve farla proseguire esigendo il rispetto delle regole e quindi la “dissociazione” tra aggiudicazione e impegno di spesa che, come ampiamente ripetuto, deve avere l’intermediazione necessaria dell’obbligazione giuridica perfezionata.
La regola: le norme ed il principio contabile 4/2
Nel pregresso contributo ci si è soffermati in particolare (a proposito di regole) sull’articolo 183 del decreto legislativo 267/2000.
Le disposizioni ivi citate risultano riportate e meglio precisate soprattutto nel principio contabile 4/2 concernente la contabilità finanziaria allegato al decreto legislativo 118/2011 e che, come già detto, il RUP non può ignorare.
Tra i vari riferimenti, circa le regole inderogabili, ci si può soffermare sul paragrafo 5 (pag. 31) in cui si legge che “Ogni procedimento amministrativo che comporta spesa deve trovare, fin dall’avvio, la relativa attestazione di copertura finanziaria ed essere prenotato nelle scritture contabili dell’esercizio individuato nel provvedimento che ha originato il procedimento di spesa”.
Il periodo successivo, come sopra si è sintetizzato, spiega che “Alla fine dell’esercizio (nda finanziario), le prenotazioni alle quali non hanno fatto seguito obbligazioni giuridicamente perfezionate e scadute sono cancellate quali economie di bilancio”.
In generale – al netto delle minime eccezioni che lo stesso postulato prevede -, il fatto di non aver “perfezionato” l’obbligazione giuridica, per intendersi non aver stipulato il “contratto” (si ripete, a prescindere dalla forma) ha la conseguenza molto grave già esplicitata sopra: le prenotazioni di impegno di spesa sono (devono) essere cancellate.
La sola aggiudicazione, pertanto, per essere pratici, non perfezionando l’obbligazione giuridica (neppure con un approccio “sostanzialista” che in ogni caso non è perdonabile) non consente di impegnare, non consente la “sopravvivenza” dello stanziamento che con la prenotazione viene “blindato” solo provvisoriamente (appunto in attesa del previo perfezionamento dell’obbligazione giuridica).
Pertanto, anche per smitizzare certe posizioni “minimaliste”, giungere solo ad aggiudicazione alla fine dell’esercizio finanziario, molto probabilmente, non consentirà di completare il processo che porta regolarmente all’impegno e quindi perfezionamento dell’obbligazione giuridica e adozione della decisione (determina) di impegno di spesa.
Sono previsioni, infatti, che cercano di velocizzare il procedimento di spesa: il RUP deve correttamente programmare i tempi di definizione della prima parte del processo che porta all’impegno di spesa e non ritenere che giungere ad aggiudicazione alla fine dell’esercizio finanziario sia sufficiente (spesso non lo è).
E’ altresì chiaro che questi “concetti” oramai da tempo assodati ed applicati nella maggior parte degli enti locali devono essere anche esplicitati dal responsabile del servizio finanziario in momenti “non sospetti”, e quindi fin dall’inizio dell’esercizio finanziario (con circolare, comunicazioni, conferenza tra responsabili etc).
Laddove, ma si tratta di ipotesi oramai residuali, queste norme non risultino ancora applicare è evidente che il responsabile dei servizi finanziari non potrà pretenderle al tramonto dell’esercizio finanziario avrebbe dovuto chiarirle fin dall’inizio (ed altrettanto evidentemente dovrà assumersene in toto la responsabilità).
Il principio contabile (in particolare il paragrafo 5), evidentemente, contiene altri ulteriori riferimenti sulle regole.
Ad esempio (paragrafo 5.3.1 pag. 41) “Le spese di investimento sono impegnate agli esercizi in cui scadono le singole obbligazioni passive derivanti dal contratto o dalla convenzione avente ad oggetto la realizzazione dell’investimento, sulla base del relativo cronoprogramma. Anche per le spese di investimento che non richiedono la definizione di un cronoprogramma, l’imputazione agli esercizi della spesa riguardante la realizzazione dell’investimento è effettuata nel rispetto del principio generale della competenza finanziaria potenziata, ossia in considerazione dell’esigibilità della spesa. Pertanto, anche per le spese che non sono soggette a gara, è necessario impegnare sulla base di una obbligazione giuridicamente perfezionata, in considerazione della scadenza dell’obbligazione stessa. A tal fine, l’amministrazione, nella fase della contrattazione, richiede, ove possibile, che nel contratto siano indicate le scadenze dei singoli pagamenti. E’ in ogni caso auspicabile che l’ente richieda sempre un cronoprogramma della spesa di investimento da realizzare”.
Ogni “azione” che esige un pagamento deve essere preceduta dalla prenotazione di impegno che, come già detto, assicura la copertura finanziaria.
Le eccezioni alla regola
Il principio – anche per recenti modifiche -, individua alcune eccezioni. La più rilevate è quella relativa all’affidamento diretto che è “realmente” una eccezione, magari non condivisibile, ma che certifica l’alternatività/diversità del procedimento amministrativo dell’affidamento diretto rispetto alle procedure di gara.
In sostanza, e per intendersi, l’affidamento diretto si pone in alternativa alla gara anche per la differenza sostanziale della sua “gestione” contabile.
Se è vero, come è vero, che l’affidamento diretto, nella sua corretta configurazione/accezione è costituito da un momento istruttorio fuori persino dall’adozione di atti amministrativi di avvio (la classica decisione a contrarre) ecco che l’estensore del principio contabile – pur con un’ovvia forzatura -, ha tenuto conto del fatto che mancando, nell’affidamento diretto, la prenotazione di impegno di spesa, il RUP agisce senza alcuna copertura finanziaria.
Agendo senza copertura finanziaria – che si ripete è assicurata con la prenotazione di impegno -, il legislatore non poteva consentire/imporre addirittura la stipula di un previo “contratto” e quindi il perfezionamento dell’obbligazione giuridica “scoperto” ovvero senza un vincolo sullo stanziamento finanziario per far fronte all’esecuzione delle prestazioni.
Per questo a causa della previsione contenuta nell’articolo 17 comma 2 del codice, che praticamente impone un solo atto a valle per l’affidamento diretto (ovvero la decisione di affidamento efficace) si è giunti all’eccezione ovvero ad una sorta di fictio iuris che, in pratica, consente di far retroagire il perfezionamento dell’obbligazione giuridica al momento dell’affidamento.
Pur previsioni discutibili, sia l’articolo 17 comma 2 sia la previsione che ora si andrà ad illustrare, non v’è dubbio che le stesse si siano imposte per “semplici” esigenza pratico/operative a conferma che l’affidamento diretto non è una procedura di gara, nel senso che non sostanzia logiche competitive ed il formalismo assoluto delle gare.
La prima eccezione, quindi, relativa all’affidamento diretto si legge nel periodo a pag. 50 del principio contabile 4/2.
Dopo la ribadita precisazione secondo cui “Gli stanziamenti sono interamente prenotati a seguito dell’avvio del procedimento di spesa individuato dalla decisione di contrarre di cui all’articolo 17, comma 1, del d.lgs. n. 36 del 2023 e, per gli enti locali, di cui all’art. 192 del TUEL, e sono via via impegnati a seguito della stipula dei contratti concernenti le fasi di progettazione o la realizzazione dell’intervento” si introduce l’eccezione relativa all’affidamento diretto.
In relazione all’affidamento diretto si puntualizza che “Nei casi in cui l’avvio del procedimento di spesa comporta direttamente il perfezionamento dell’obbligazione giuridica, ad esempio nei casi di affidamento diretto di cui all’art. 50, comma 1, lettera a), del D.Lgs. n. 36 del 2023, gli stanziamenti di spesa sono immediatamente impegnati sulla base della decisione di contrarre, o atto equivalente di cui all’art. 17, comma 2, del d.lgs. n. 36 del 2023 e, per gli enti locali, di cui all’art. 192 del TUEL.”
Che si tratti di una “fictio iuris” di una finzione giuridica ma opportuna – per evitare la stipula di un “contratto” privo della copertura finanziaria che deve essere assicurata con la prenotazione di impegno di spesa, l’estensore sia consentito ipotizza la soluzione.
Nella soluzione si “immagina” che “l’avvio del procedimento di spesa”, nell’affidamento diretto, comporti “il perfezionamento dell’obbligazione giuridica”.
Ovviamente è una finzione visto che non solo l’affidamento diretto non ha atto di avvio del procedimento di spesa (ma ha solo un atto a valle) ma, in ogni caso, se l’atto è di “avvio” evidentemente non potrà mai avere la “forza/valenza” di perfezionare l’obbligazione giuridica visto che questo accade, appunto, con un “contratto”.
In realtà è l’atto a valle, ovvero la decisione di affidamento del contratto che, necessariamente, visto che nella stessa si parla di “contraente” non può non consentire anche l’impegno di spesa (altrimenti come già detto, verrebbe stipulato un “contratto” senza prenotazione di impegno a monte e quindi scoperto sotto il profilo finanziario).
Non a caso l’innesto riportato spiega che l’impegno è registrato sulla base della “decisione a contrarre” (sigh) che, in realtà, è una decisione di affidamento efficace che, in pratica, da atto dell’incontro tra volontà e quindi di un perfezionamento di obbligazione giuridica. La decisione in parola, nel suo contenuto come stabilisce il comma 2 dell’art. 17, deve essere indicato “importo e contraente”. Ma, in realtà, il “contratto” non esiste ancora salvo voler immaginare qualcosa di “spericolato” e quindi una previa stipula di “contratto” prima dell’impegno di spesa come accade nelle gare tradizionali.
L’ulteriore eccezione
L’ulteriore eccezione, da sempre prevista nel principio contabile è quella dell’esecuzione anticipata ovvero il caso in cui non ci sia tempo per attendere la stipula del contratto ma è necessario eseguire subito dopo l’aggiudicazione (nel caso della consegna anticipata) o subito dopo l’individuazione del contraente (nel caso della consegna in via d’urgenza per prevenire pericoli/danni) le prestazioni del contratto.
In questo senso, nel principio ora si legge che “Nei casi di esecuzione anticipata di cui all’art. 17, comma 8, del d.lgs. n. 36 del 2023, l’impegno è registrato a seguito dell’aggiudicazione”.
Da notare che in passato – e quindi ante decreto ministeriale del 10 ottobre 2024 -, lo stesso principio poneva questa eccezione tra le note.
Si pensi al principio in parola utilizzabile per l’anno 2023 la nota 75 spiegava – quale eccezione alla regola del previo perfezionamento dell’obbligazione giuridica quale condizione per l’assunzione dell’impegno di spesa – che risultavano salvi “i casi di esecuzione anticipata di cui all’art. 32, comma 13, del d.lgs. n. 50 del 2016 (nda ora ovviamente l’articolo 17 commi 8 e 9), nei quali l’impegno è registrato a seguito dell’aggiudicazione”.
Nel prossimo contributo verranno prese in considerazione le disposizioni “particolari” previste per i lavori pubblici ora anche per importi inferiori ai 150 mila euro grazie alla legge 199/2025 (la legge di bilancio).