Anatomia di un comunicato

Ecco come ANAC racconta i propri successi sulla digitalizzazione degli appalti di cui nessuno si è accorto.

Di seguito il comunicato con il commento a fronte.

COMUNICATO del 20 maggio 2024

COMMENTO

La digitalizzazione degli appalti in Italia: il bilancio dopo i primi quattro mesi

Introdotta dal nuovo Codice dei contratti pubblici e operativa dal 1° gennaio 2024, la digitalizzazione degli appalti ha superato le prime settimane di rodaggio, e ora è quasi a regime, a vantaggio di tutti, amministrazioni pubbliche, operatori economici, cittadini.
In quattro mesi di attività sono state avviate attraverso la piattaforma digitale oltre un milione e seicentocinquantamila procedure di affidamento di contratti pubblici per un valore di oltre 100 miliardi di euro.

Sono 4.353 le stazioni appaltanti qualificate al 1° maggio 2024, di cui 545 sono centrali di committenza, ossia enti strutturati che gestiscono gare d’appalto per amministrazioni più piccole, o non qualificate. 
Le amministrazioni convenzionate a centrali di committenza sono 8.630, al primo maggio 2024, garantendo quindi una piena operatività del sistema. Tra le stazioni appaltanti qualificate, ben 675 raggiungono il livello massimo di punteggio, ossia possono disporre gare per servizi e forniture senza limiti di importo.

Sessanta sono le piattaforme digitali certificate, interoperabili con la Piattaforma dei contratti pubblici di Anac, attraverso cui le amministrazioni pubbliche svolgono le gare, secondo quanto prescritto dal nuovo Codice Appalti.

ANAC spara numeri a caso, con grande disprezzo dell’intelligenza del lettore e anche della propria. Nel Comunicato, sostiene che, nel primo quadrimestre del 2024, il numero complessivo degli affidamenti ha superato quota un milione e 600mila, per un valore di oltre 100 miliardi e tanto le basta per zittire quanti sostengono che l’avvio della digitalizzazione governata da ANAC ha comportato problemi, malfunzionamenti e il conseguente crollo degli appalti. Chiunque operi nel settore ha troppe volte sbattuto la testa con l’”ecosistema digitale degli appalti”, in vigore dal 1° gennaio, e non può che concordare con questa tesi. Una tesi confermata dalla recente lettera aperta ASMEL trasmessa al Presidente Busia con le firme di 800 Sindaci e anche dai dati CRESME che hanno fotografato un crollo degli appalti per lavori nel primo bimestre 2024.

Nessuno mette in discussione il milione e seicentomila affidamenti dichiarati da ANAC in questo primo quadrimestre, ma vivaddio avrebbe dovuto confrontarli con quelli del primo quadrimestre 2023 per affermare che tutto va bene madama la marchesa. Solo se questi ultimi sono in linea con quelli sbandierati, si possono zittire i profeti di sventura, altrimenti si dimostra scarso rispetto per il lettore.

Il guaio, per ANAC, è che essa non si è curata nemmeno di rileggersi il proprio Comunicato del 31 gennaio, nel quale candidamente ha scritto: Nella giornata di ieri 30 gennaio 2024 i Cig staccati dalle stazioni appaltanti sono stati 21.789, praticamente nella media giornaliera dello scorso anno.

Ha reso noto, cioè, che il totale degli affidamenti del primo quadrimestre 2023 supera i 2.600.000 (21.789 x 120 giorni). Mancano all’appello 1 milione di Cig rispetto a quelli dichiarati nel Comunicato per pareggiare i conti. Una differenza del 62%.

Bastava riconoscere le difficoltà. Solo chi non fa non sbaglia. Ma questo motto lo capisce chi fa, non chi sta dietro la scrivania a rampognare gli altri, pensando che con l’etichetta anticorruzione nessuno osi mettere in dubbio il proprio verbo.

Fascicolo virtuale dell’operatore economico

Operativo e a disposizione degli operatori economici e delle pubbliche amministrazioni è il Fascicolo virtuale dell’operatore economico, che dà accesso ai documenti che comprovano il possesso dei requisiti per l’affidamento dei contratti pubblici consentendo alle imprese di inserire a sistema una sola volta i documenti che devono produrre per la gara, e alle stazioni appaltanti di accedere con facilità ai dati degli enti certificanti che comprovano il possesso dei requisiti da parte degli operatori economici.
Al riguardo va detto che molto è stato fatto, ma occorre rafforzare l’interconnessione fra le banche dati di Anac e quelle degli enti certificanti, superando le resistenze ancora esistenti in alcuni di questi a fornire la piena connessione e interoperabilità con i loro dati, garantendo il pieno inserimento di questi nel fascicolo digitale dell’operatore economico. 

Delle due l’una. ANAC prima dichiara la piena operatività del Fascicolo virtuale dell’operatore economico, FVOE e poi riconosce che alcuni “Enti certificatori” non forniscono i dati necessari per aggiornare il Fascicolo. Al solito, si smentisce da sola.

Comunque, ingenera l’errato convincimento nei RUP che basta utilizzare il FVOE, per adempiere integralmente all’onere di verifica.

Invece, oggi occorre interrogare gli Enti inadempienti, per ottenere le informazioni mancanti, come chiarito dalla stessa ANAC con FAQ A.8.

Infatti, per la comprova dei requisiti generali degli operatori economici, non è possibile richiedere con il FVOE i seguenti certificati:

a.     CERTIFICATO DEI CARICHI PENDENTI;

b.     CERTIFICATO DI OTTEMPERANZA DISCIPLINA LAVORO DISABILI

c.      DURC IMPRESA E/O ALTRE CASSE DIVERSE DA INARCASSA;

d.     RICHIESTA DI INFORMAZIONI EX ART. 91 D.LGS 159/2011 E S.M.I.

e.     RICHIESTA DI COMUNICAZIONE ANTIMAFIA (EX ART. 87 D. LGS. 159/2011 E S.M.I., LADDOVE NON RILASCIATA IMMEDIATAMENTE.

f.       CERTIFICATO DELL’AGENZIA DELLE ENTRATE PER VIOLAZIONI NON DEFINITIVAMENTE ACCERTATE.

ANAC è il gestore del nuovo sistema digitale e non può scaricare le proprie responsabilità su altri. Il legislatore le ha attribuito poteri sanzionatori molto stringenti. L’art. 24, co. 3, del codice, sancisce che la violazione da parte degli Enti certificanti (Ministero della Giustizia, Ministero dell’Interno, Ministero del Lavoro, CCIAA, Agenzia delle Entrate, ANAC, INPS, INAIL, INARCASSA, ecc.) dell’obbligo di interoperabilità, ex art. 23, co. 3 del codice, e di disponibilità in tempo reale di informazioni e certificazioni, necessarie ad assicurare l’intero ciclo di vita dei contratti pubblici, è sanzionata ai sensi dell’art.  23, co. 8. Sanzioni che la stessa ANAC ha ben definito con propria delibera, la n. 261/2023. Pertanto, la responsabilità del funzionamento incompleto del FVOE è da attribuire esclusivamente ad ANAC che non osa applicare le sanzioni previste dal Codice nei confronti degli Enti inadempienti. Un Autorità forte con i piccoli, i Comuni, ma debole con gli apparati centrali.

I contratti pubblici e il modello di e-procurement europeo

Sono questi alcuni indicatori che dimostrano il cammino fatto nei primi mesi del 2024 per portare a compimento la digitalizzazione dei contratti pubblici, secondo un modello di e-procurement europeo.

E’ stato, quindi, un bene, come sostenuto sempre da Anac, aver mantenuto ferma la data del 1° gennaio 2024, stabilità dal nuovo Codice e concordata a livello europeo, per entrare nel vivo della digitalizzazione degli appalti e delle concessioni. Nonostante le difficoltà iniziali, la necessità di ricalibrare alcuni passaggi almeno temporaneamente, il perfezionamento necessario della piattaforma, l’impreparazione di molte delle stazioni appaltanti non sufficientemente e adeguatamente formate al passaggio, la digitalizzazione degli appalti in Italia è decollata, con grandi vantaggi già ora e in futuro sempre di più per tutti, cittadini, imprese, enti pubblici.

ANAC ha poca memoria.

Sul suo sito sono ancora presenti le tante  osservazioni al nuovo codice prima che venisse approvato.

Tutte caratterizzata dal solito linguaggio involuto, che mai spiega dove voglia andare a parare.

Le regole europee, invece, sono scritte in linguaggio scorrevole e lineare, comprensibile a tutti gli addetti ai lavori.

Chi non sa dove andare a parare tende ad addossare agli altri le colpe. Infatti, ANAC tiene a sottolineare “l’impreparazione di molte delle stazioni appaltanti non sufficientemente e adeguatamente formate”.

 

Funzioni e ruolo dell’Autorità

In questa prima fase di applicazione della digitalizzazione dei contratti pubblici, fondamentale è risultato il ruolo di Anac che ha permesso adeguamenti e soluzioni transitorie al fine di garantire il funzionamento della macchina degli appalti. Attraverso forme di consultazione innovative, chiamando allo stesso tavolo i principali stakeholder, dalle piattaforme ai soggetti aggregatori, da Consip a Invitalia, a ItacaMitAgidDtd, sono state gestite le difficoltà che nelle prime settimane si sono registrate, individuando percorsi percorribili, dentro le prescrizioni del Codice Appalti. Di qui i provvedimenti adottati da Anac, con deroghe provvisorie mirate che hanno consentito il proseguimento delle attività, permettendo nel frattempo ai vari protagonisti di prepararsi adeguatamente, e così essere pronti quando terminerà il periodo transitorio. Tra questi la messa a disposizione di un’interfaccia web per gli affidamenti di importo inferiore a 5.000 euro, o la possibilità per le scuole di procedere con l’organizzazione delle gite scolastiche e il funzionamento dei distributori automatici in deroga alla qualificazione. O, d’intesa con il Mit in piena sintonia con la cabina di regia, l’aver consentito di superare l’impasse per banche e imprese di assicurazione con le previsioni in materia di fideiussione.

Il nuovo Codice ha assegnato un ruolo centrale ad Anac per l’avvio della digitalizzazione. Di fronte alle criticità emerse nei primi mesi di avvio della digitalizzazione, il legislatore ha preferito non intervenire in prima persona, ma di fatto ha rimesso ad Anac il compito di risolvere le criticità che via via andavano emergendo. L’Autorità ha cercato di fornire soluzioni di fronte alle richieste provenienti dal mercato e dalle pubbliche amministrazioni, dialogando sempre con tutti i soggetti interessati. Errori possono essere stati fatti, ma la sfida di mettere in piedi un sistema di digitalizzazione integrale dei contratti pubblici, sei mesi dopo l’entrata operativa del Codice e nove mesi dopo la sua pubblicazione, è stata ampiamente superata. E per una rivoluzione di tale portata può essere considerato un qualcosa di unico.

Non si comprende quando e in che modo il legislatore abbia “rimesso ad ANAC il compito di risolvere le criticità che via via andavano emergendo”.

Infatti, le “soluzioni” individuate dall’Autorità consistono in deroghe a leggi vigenti, per ovviare ai gravi malfunzionamenti del sistema informatico che essa non riesce a risolvere.

In uno Stato di diritto, non sono previste deroghe alle leggi, che non siano quelle pubblicate su G.U. dal legislatore o da un Ente da esso delegato, con provvedimento avente forza di legge.

Busia, da giurista, queste cose dovrebbe saperle. Sostiene che il legislatore ha preferito non intervenire in prima persona. Dica almeno in che occasione “ha rimesso ad Anac il compito”, altrimenti si comporta come chi vede un portafoglio cadere a terra  e ritiene che il malcapitato preferisce non chinarsi in prima persona lasciando che qualcun altro si chini. Tutto bene se l’altro si china e porge il portafoglio al legittimo proprietario. Tutto male se invece l’altro si impossessa del portafoglio e ne fa quel che vuole.

Questo è un reato, si chiama usurpazione di pubbliche funzioni, punita dal Codice penale. Se poi si riflette che parliamo della funzione legislativa, c’è da rimanere inorriditi di fronte all’assenza di qualsiasi reazione da parte delle forze politiche.

È vero che la politica è l’arte del possibile e che non è politically correct contestare l’Autorità Anticorruzione, però stavolta abbiamo superato ogni limite.

Tra l’altro, non va sottaciuto che la responsabilità dei malfunzionamenti segnalati da tutti i RUP grava solo in capo ad ANAC che ha insistentemente chiesto e ottenuto di divenire il gestore unico del delicato “ecosistema digitale degli appalti”.

Sovraintendere le regole per il dialogo tra archivi digitali formatisi nel tempo con protocolli diversi richiede non solo capacità informatiche che non si improvvisano, ma soprattutto la capacità di pervenire ad accordi di collaborazione condivisi tra apparati centrali troppo spesso gelosi delle proprie prerogative e non abituati a collaborare.

Insomma, una contraddizione in termini, un’Autorità indipendente che deve dettare regole a Ministeri, Procure, altri Enti indipendenti.

L’innovazione tecnologica e organizzativa si afferma con approccio collaborativo e pervasivo, mai prescrittivo. ANAC, invece, si è sempre caratterizzata con quest’ultimo approccio e questo spiega perché va a sbattere.

La digitalizzazione: una sfida culturale

Le potenzialità del digitale nel settore dei contratti pubblici restano, comunque, enormi e in gran parte ancora inesplorate. I dati possono diventare lo strumento primo di governo della realizzazione dell’opera, anche attraverso l’applicazione dell’intelligenza artificiale e di algoritmi, che possano girare su dati qualificati, puliti, certificati. Oggi va registrata un’incapacità generale della Pubblica amministrazione a utilizzare appieno tale mole di dati per misurare l’efficienza o l’inefficienza dell’azione amministrativa stessa.
Sarà necessaria l’azione coerente e convinta delle amministrazioni pubbliche e delle persone che operano all’interno di esse, in stretta sinergia con le imprese private che partecipano al mercato dei contratti pubblici. La sfida numero uno sarà proprio la sfida culturale, con la formazione delle persone, e l’investimento nella professionalità di coloro che lavorano nella Pubblica amministrazione.

ANAC predica una rivoluzione culturale e chiede di investire nella formazione di quanti operano nella Pubblica Amministrazione. Da che pulpito viene la predica! Utopia per utopia, meglio allora imporre ai funzionari ANAC di calarsi nella realtà concreta delle altre PA, con un periodo di distacco obbligatorio. In tal modo,  chi oggi ritiene a tavolino di imporre regole agli altri, imparerebbe almeno a conoscere come operano gli altri pezzi della PA, a partire dagli Enti locali dove i concetti di trasparenza e capacità di raggiungere obiettivi, sono nativi, perché imposti dalla vicinanza dei cittadini, che rappresentano pur sempre gli utenti finali della PA.

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