L’emendamento alla legge di conversione del decreto milleproroghe che consente apertamente di approvare la sottosezione del Piao relativa al fabbisogno di personale dimostrerebbe che il Piao, senza un’autorizzazione normativa, non si possa approvare per stralci?
Ad uno sguardo sommario, potrebbe apparire questo: il legislatore ha sentito il bisogno di intervenire, per introdurre ex novo una possibilità, altrimenti non prevista.
Analizzando meglio, invece, si conclude che non si tratta di una norma introduttiva di diritto nuovo, ma semplicemente di accertamento espresso di quel che non solo è possibile, ma anche doveroso attivare.
Leggiamo il testo dell’emendamento:
Il problema da risolvere è:
- quando approvare il Piao;
- in conseguenza del rinvio dei termini di approvazione del bilancio di previsione;
- quali ricadute operative abbia il rinvio del Piao su termini non compatibili col rinvio del bilancio di previsione.
Sul primo punto, l’incertezza è estrema. L’Anac pare propendere per la tesi secondo la quale il termine del Piao sia comunque e solo il trentesimo giorno successivo al termine massimo di approvazione del bilancio; poiché questo è slittato al 30 aprile 2023, allora il Piao può essere adottato il 30 maggio.
L’idea che il Piao sia un documento unico, conchiuso, un blocco da editare ed approvare con unico provvedimento, però, porta a conseguenze inevitabili ed incongruenti: infatti, vi sono termini – imposti da norme – che non si combinano per nulla con un rinivio di un atto di programmazione posto a indirizzare la gestione.
Ci si limita qui al solo esempio dell’articolo 5, comma 1-ter, del d.lgs 150/2009, posto ad obbligare gli enti locali, proprio nei casi di rinvii dei termini dei bilanci, ad adottare una programmazione ancorchè provvisoria degli obiettivi, allo scopo di garantire la funzionalità amministrativa. E’ insensato attuare questa previsione, finalizzata con ogni evidenza a non lasciare il vuoto della programmazione gestionale, dopo il bilancio di previsione e dopo il Piao: la definizione in sostanza degli obiettivi va stabilita a inizio anno. Poichè gli obiettivi si fissano, negli enti obbligati, col Piao, non si può che adottare uno stralcio contenente l’indicazione degli obiettivi gestionali. Ovviamente, se si intendono fare le cose per bene; se ci si vuole limitare alla forma, ci si fa andare a genio che la definizione degli obiettivi giunga a metà anno.
Nel caso dell’emendamento al milleproroghe, l’intervento del legislatore è chiaramente giustificato dal flop dei concorsi: non si riesce a reperire le professionalità necessarie al Pnrr, la gran parte delle quali si possono assumere con concorsi a tempo determinato.
E’ evidente che più si esita nel corso del 2023 ad attivare i concorsi, più tempo si esaurisce per acquisire il personale. Un conto è partire almeno con la definizione dei fabbisogni a inizio anno; un altro aspettare l’estate per programmare e poi a cascata attivare bandi e selezioni.
Il legislatore si è ricordato che esiste già un’altra norma posta a consentire agli enti locali di attivare parzialmente la gestione, nelle more degli esiziali e continui rinvii dei termini di approvazione dei bilanci di previsione: l’articolo 9, comma 1-quinquies, del d.l. 113/2016. Ecco il testo del suo ultimo periodo: “Gli enti di cui ai precedenti periodi possono comunque procedere alle assunzioni di personale a tempo determinato necessarie a garantire l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza, nonchè l’esercizio delle funzioni di protezione civile, di polizia locale, di istruzione pubblica, inclusi i servizi, e del settore sociale, nel rispetto dei limiti di spesa previsti dalla normativa vigente in materia”.
Ora, il garbuglio è:
- le assunzioni sono subordinate, in generale, all’approvazione della programmazione dei fabbisogni del bilancio di previsione;
- se esiste una norma che consente di attivare quanto meno le assunzioni a tempo determinato nelle more dell’approvazione dei bilanci di previsione;
- ma, esiste, contestualmente una disciplina sulla programmazione degli enti locali, relativa al Piao, che tendenzialmente lo posticipa al bilancio di previsione stesso;
- e se in conseguenza di ciò, se, cioè, si attenda il Piao, che contiene la programmazione dei fabbisogni, per assumere il personale a tempo determinato;
- ciò significa, posticipando le assunzioni a termine consentite dalla legge nelle more dell’approvazione del bilancio, assumere a termine necessariamente dopo l’approvazione del bilancio e del Piao.
Non è chi non veda l’irrimediabile contraddizione in termini del ragionamento, che porta alla conclusione aberrante che la normativa sul Piao e sui suoi tempi (che per altro sono massimi) di approvazione avrebbe nella sostanza un valore abrogante delle disposizioni relative a specifiche materie (come fissazione degli obiettivi, ma anche assunzioni a termine) che impongono o consentono di adottare processi decisionali entro inizio anno e, quindi, con termini incompatibili con slittamenti di mesi di bilanci di previsione e Piao.
Le interpretazioni aventi conseguenze abrogative non sono ammissibili nell’ordinamento giuridico: chi interpreta le norme ed è chiamato ad attuarle deve agire preferendo sempre la lettura che giunga all’attuabilità, per evitare la conseguenza della contraddizione o della creazione della lacuna normativa.
Il legislatore, dunque, con l’emendamento accerta una possibilità già immanente nel sistema, senza introdurla ex novo o autorizzarla: approvare specifiche sottosezioni, nel caso di specie quella relativa al piano dei fabbisogni, del Piao, nelle more della conclusione del processo di approvazione del bilancio di previsione e del Piao stesso. Confermando che si tratta di una fattispecie a formazione progressiva. L’unitarietà del Piao, per altro non enunciata in nessuna tra le norme contenute nell’articolo 6 del d.l. 80/2021, dPR 81/2022, DM 132/2022, ma solo evocata in convegni e scritti dottrinali, non consiste nella formazione ed approvazione di un documento unico in unica sessione, bensì nell’unitarietà di visione e coordinamento. Poichè il Piao, ai sensi del comma 2 dell’articolo 6 del d.l. 80/2021, è un aggiornamento annuale del precedente triennale, è perfettamente possibile che lo si aggiorni per sottosezioni, quando i contenuti delle stesse siano fondamentali all’attivazione della gestione di attività che non possono tollerare lo slittamento di termini connessi alla programmazione finanziaria oltre l’inizio dell’anno, specie quando per queste attività esistono norme di legge, in alcun modo intaccate dal Piao, che prevedano termini non compatibili con slittamenti e posticipazioni del Piao stesso.
Dunque, se gli enti possono fare in fretta ad attivare le selezioni per le assunzioni a termine previste dal Pnrr avvalendosi dell’articolo 9, comma 1-quinquies, ultimo periodo, del d.l. 113/2016, innestato nell’ordinamento esattamente allo scopo di permettere agli enti di attivarsi anche nelle more del bilancio, non ha nessun senso immaginare che tale norma sia disapplicata (effetto abrogante) dallo slittamento dei termini del bilancio di previsione e del Piao.
Il Piao, quindi, può certamente essere approvato nella sua sottosezione connessa alla programmazione, quale effetto necessario della disposizione normativa contenuta nell’articolo 9, comma 1-quinquies, ultimo periodo, del d.l. 113/2016-.
Il legislatore, dunque, se l’emendamento sarà approvato, si è limitato a dichiara una possibilità operativa già esistente: quella di approvare sottosezioni autonome del Piao, necessarie al corretto andamento della gestione.