Linee guida e manuali operativi PIAO: opportunità e difficoltà applicative

In alcuni casi è molto forte la sensazione che le norme, le linee guida e gli atti di indirizzo vengano elaborati senza tenere conto della platea di pubbliche amministrazioni e, in particolare, di comuni che abbiamo di fronte e delle differenze organizzative e dimensionali.

In Italia i comuni con oltre 50.000 abitanti sono 138, mentre quelli con popolazione fino a 5.000 sono circa il 70% del totale, ma l’impressione che tutto ciò che viene elaborato non guardi a questa realtà e si orienti verso le organizzazioni che naturalmente sono più strutturate, sia da un punto di vista organizzativo che in termini di presidio dei processi amministrativi.

Le “Linee guida sul Piano integrato di attività e organizzazione (PIAO)” e i relativi Manuali operativi “Ministeri e altre pubbliche amministrazioni centrali”, “Regioni”, “Province” “Città metropolitane e Comuni“, approvate con DM del 30 ottobre, sono utili strumenti metodologici che non sembrano considerare adeguatamente le declinazioni operative dei relativi contenuti.

In un interessante volume (“Performance e valore pubblico”, CEDAM), il prof. Riccardo Mussari dell’Università di Siena ci spiega nel dettaglio il punto di vista aziendalistico sul tema ed è certamente un testo da studiare; tuttavia, non lo sottoporremmo alle amministrazioni pubbliche come uno strumento da applicare senza la declinazione applicativa dei relativi contenuti. Ottimo studio con finalità teoriche, che possono essere condivise o meno, che offre un tracciato sul quale le diverse prospettive possono confrontarsi. L’impianto di matrice economico-aziendale necessita, come lo stesso autore riconosce, di essere integrato con contributi di studiosi di altre discipline che studiano il funzionamento delle amministrazioni pubbliche.

Se si vogliono dare delle indicazioni metodologiche ed operative alle amministrazioni pubbliche, l’aspetto fondamentale da curare non è tanto quello di fornire l’impostazione ottimale, ma di decodificare le indicazioni in modo che siano immediatamente applicabili nei diversi contesti organizzativi e dimensionali in cui le amministrazioni pubbliche si trovano ad operare.

E per fare questo occorre scendere dall’alto dell’impostazione teorica e mettersi nella prospettiva degli operatori, magari provando a fare con loro un esercizio applicativo che consentirà di rendersi conto che l’assenza di condizioni abilitanti in determinati contesti, non consente di applicare quanto suggerito con linee guida e manuali.

Chi scrive ha sempre pensato che per conoscere come funzionano le amministrazioni pubbliche occorra entrarci dentro e non fermarsi ai dispositivi normativi o alle impostazioni teoriche, per non rischiare di dare indicazioni solo a chi quelle indicazioni magari le ha già declinate avendo a disposizioni strumenti, competenze, assetti organizzativi in grado di metabolizzare le novità.

Entrando dentro i comuni di piccole dimensioni si scoprirebbero cose interessanti come la polivalenza delle competenze, che se da un lato sono un punto di forza, dall’altro sono una debolezza che non consente di operare con la dovuta attenzione, che, quindi, impone supporti mirati, immediatamente utilizzabili, cioè “pronti per l’uso”.

Il PIAO nei comuni fino a 50 dipendenti

A quanto fino ad ora scritto si potrebbe eccepire che i comuni di piccole dimensioni sono tenute all’adozione di un PIAO semplificato e, quindi, sono meno interessati alle linee guida.

L’osservazione potrebbe avere un suo pregio se non fosse che quelle stesse amministrazioni che approvano un PIAO semplificato, privo delle sottosezioni “Valore pubblico” e “Performance”, nel cui alveo dovrebbe trovare spazio la misurazione della performance a livello di amministrazione, a livello di unità organizzative e a livello individuale come previsto dagli artt. 3, 9 e 10 del D.Lgs. n. 150/2009, devono comunque approvare un Piano con gli obiettivi organizzativi e individuali in modo da mettere in sicurezza il ciclo valutativo.

In questo senso depone l’art. 5, comma 1-ter, D.Lgs. 150/2009 e gli orientamenti delle diverse sezioni della Corte dei conti che hanno sempre sostenuto che l’esercizio delle facoltà semplificatorie “non esonera l’ente locale dagli obblighi di cui all’art. 10, co.1 del D. Lgs. 150/2009 espressamente destinato alla generalità delle Pubbliche amministrazioni e come tale, da considerarsi strumento obbligatorio […]” (cfr. Corte dei Conti Sezione Regionale per il Veneto, deliberazione n. 73/2022).

È la stessa Corte dei conti che ha avuto modo di precisare che queste tipologie di amministrazione, di ridotta dotazione di risorse e “spazi angusti nella programmazione della spesa”, richiedono una “programmazione minimale” (per tutte, Corte dei conti, sez. reg. di controllo per la Liguria, Deliberazione n. 20/2021/PRSP) e non tanto di una programmazione semplificata. 

Finalità delle linee guida e dei manuali operativi

Le linee guida e i manuali arrivano a distanza di quasi 5 anni dall’entrata in vigore dell’art. 6 del D.l. 80/2021 che ha introdotto nel nostro ordinamento il PIAO, nel quale sono confluiti diversi filoni programmatori, e a quasi 4 anni di distanza dall’adozione dei Regolamenti attuativi (DPR 81/2022 e DM 132/2022).

Nel frattempo, le Amministrazioni hanno elaborato proprie metodologie applicative e tecniche di redazione che hanno comunque generato importanti esperienze, alcune delle quali sono state recepite nelle linee guida e nei manuali operativi confermando che le Amministrazioni sono state in grado, con la necessaria gradualità, di operare in autonomia con buoni risultati.

Le linee guida sono indirizzate a tutte le Amministrazioni pubbliche che sono tenute all’adozione del PIAO, mentre per gli enti di piccole dimensioni, ed in particolare i piccoli comuni che rappresentano circa il 70% dei comuni italiani e se si considerano quelli al di sotto di 10.000 abitanti la percentuale sale significativamente, vi sono indicazioni sporadiche e non sistematiche. Ed è proprio queste amministrazioni che, in virtù della loro ridotta dimensione organizzativa, hanno più difficoltà a trovare, nelle linee guida e nei manuali operativi, un effettivo supporto.

Queste Amministrazioni, che sono quelle che si trovano ad affrontare le difficoltà maggiori, derivanti da un apparato normativo che è lo stesso per i comuni con milioni di abitanti e per i comuni con poche centinaia di abitanti, meriterebbero una attenzione specifica.

Le linee guida perimetrano il loro compito che non è quello di introdurre prescrizioni, bensì di fornire un supporto metodologico in grado di orientare le amministrazioni verso un “PIAO di qualità” in cui l’elemento preponderante dovrebbe essere, secondo le linee guida, “la semplificazione degli adempimenti inutili al fine di liberare energie utili alla creazione di Valore pubblico”.

La qualità del PIAO viene correlata alla capacità di perseguire efficacemente le priorità politiche, de nell’ambito di queste: 

• capire quali fattori determinano performance sistematicamente inferiori e come affrontarli; 
• programmare e attuare efficacemente la strategia di prevenzione della corruzione e trasparenza; 
• gestire tagli alla spesa, minimizzando gli effetti su utenti e dipendenti; 
• programmare nuove assunzioni, progressioni e corsi di formazione funzionali agli obiettivi di VP; 
• supportare le PA nei processi di gestione e sviluppo, utilizzandolo come un “documento vivo” e non adempimentale.

Un punto di forza delle linee guida  e dei manuali operativi sono gli strumenti operativi che costituiscono una vera e propria “cassetta degli attrezzi”: check list, esemplificazioni, sintesi grafiche.

Insomma, non si limitano a fornire definizioni teoriche ed operative, ma vengono forniti strumenti che, a parere di chi scrive, possono essere immediatamente utilizzati dalle amministrazioni pubbliche e, in verità, già sono state elaborate e utilizzate, in passato, da amministrazioni virtuose. 

Obiettivi in tutte le sezioni e sottosezioni del PIAO: è proprio necessario?

Le azioni di sviluppo organizzativo e professionale a supporto degli obiettivi di performance e degli obiettivi di valore pubblico, si trasformano in “obiettivi di sviluppo organizzativo e professionale”. Tutte le sezioni dello schema proposto vengono riempite di obiettivi senza che vi sia un contenitore comune. Per il piano dei fabbisogni di personale vengono proposti obiettivi e indicatori mentre è facile ricordare che è proprio il dato normativo a prevedere che il Piano dei fabbisogni di personale rappresenta una delle azioni di cui sopra, laddove l’art. 6 del D.Lgs. 165/2001 richiede che i contenuti debbano “perseguire obiettivi di performance organizzativa, efficienza, economicità e qualità dei servizi ai cittadini” e deve essere coerente con “la pianificazione pluriennale delle attività e della performance”. 

Questa logica di integrazione, presente anche prima del PIAO, impone di rendere coerenti le diverse sottosezioni senza che sia necessario riempirle di obiettivi e indicatori che devono trovare il loro naturale spazio nelle sottosezioni specifiche a ciò destinate (“valore pubblico” e “performance”).

Piao e Sistema di misurazione e valutazione della performance

Le linee guida propongono di riportare la disciplina del processo di elaborazione del Piao nel Sistema di misurazione e valutazione della performance; chi scrive non condivide l’ampliamento dei contenuti del Sistema di misurazione e valutazione della performance, che sono quelli previsti dall’art. 7 del D.Lgs. 150/2009. Se, infatti, si ampliano i contenuti alla disciplina al fine di considerare tutte le fasi del processo di elaborazione del PIAO si rischia di appesantire eccessivamente un sistema che già di per sé ha tanti contenuti, ulteriori e non direttamente attinenti al PIAO (processo di valutazione individuale, procedure di conciliazione, integrazione con il sistema di programmazione finanziaria e di bilancio). D’altro canto è invece opportuno adeguare i sistemi di misurazione e valutazione della performance alla nuova terminologia e alla nuova semantica legata al PIAO; si pensi al Valore pubblico e al legame con gli obiettivi strategici e le priorità politiche. 

Un suggerimento potrebbe essere quello di delineare, in un documento metodologico snello, la concreta articolazione del processo e la identificazione della struttura interna deputata a governare il processo e l’integrazione fin dall’inizio, enfatizzando la logica del lavoro inter-direzionale e inter-funzionale che è la chiave organizzativa fondamentale. Pensare di disciplinare nello SMVP il processo di elaborazione delle sottosezioni diverse da “Valore pubblico” e “Performance”, è uno scenario che va valutato attentamente dalle amministrazioni.

La catena programmatica breve

La dimensione temporale del processo, proposta dalle linee guida e dai manuali operativi, è molto ampia e ciò è sicuramente auspicabile in enti di dimensioni medio-grandi; può diventare eccessivo in contesti di piccole dimensioni laddove la polivalenza delle funzioni e la ridotta dotazione organica non consentono di dedicare tanto tempo al processo di elaborazione del PIAO. Tuttavia, la proposta di iniziare il percorso a ottobre dell’anno precedente è sicuramente corretta ed auspicabile, se si vuole ottenere un PIAO effettivamente integrato e di qualità.

È interessante e utile la proposta, contenuta nel manuale operativo per i comuni, di una architettura cosiddetta “breve” che mira ad evitare duplicazioni e disarmonie tra gli strumenti di programmazione; tale proposta avrebbe meritato un ampio approfondimento.

La proposta mira a far coincidere per i comuni: 

• gli Obiettivi di Valore pubblico territoriale con la sezione strategica del DUP; 
• gli Obiettivi di performance (PIAO SottoSezione 2.2) con gli Obiettivi operativi della sezione operativa del DUP; 
• in alternativa, gli Obiettivi di performance organizzativa (PIAO SottoSezione 2.2) sia con gli Obiettivi operativi (DUP SeO) che con gli Obiettivi gestionali generali (PEG), creando un unico livello programmatico operativo.

1. Alcuni di questi suggerimenti sono di fatto già indicazioni contenute nel regolamento attuativo DM 132/2022 laddove viene espressamente affermato che per gli enti locali la sottosezione “valore pubblico fa riferimento alle previsioni generali contenute nella Sezione strategica del documento unico di programmazione”; d’altra parte i principi contabili applicati alla programmazione (Allegato n. 4/1 al D.Lgs 118/2011) stabiliscono che, la sezione strategica del DUP debba contenere gli obiettivi strategici da perseguire entro la fine del mandato, nell’ambito di ciascuna missione e con riferimento all’ente e, nella sezione operativa, debba individuare, per ogni singola missione, i programmi che l’ente intende realizzare per conseguire gli obiettivi strategici ovvero gli obiettivi operativi annuali da raggiungere. 
2. Valore pubblico e Documento unico di programmazione

La sottosezione “Valore pubblico” del PIAO deve essere coerente con i contenuti della sezione strategica Documento Unico di Programmazione.

Le linee guida e i manuali operativi non si soffermano molto sull’esigenza che, affinché tale correlazione diventi effettiva, i contenuti del DUP devono essere strutturati in modo tale da consentire questa coerenza e non si sofferma sulla differenza concettuale, qualora esista, tra Valore pubblico e obiettivi strategici. 

Rispetto agli obiettivi strategici individuati dal DUP un possibile modo di procedere con finalità semplificatorie avrebbe potuto essere meglio esplicitato e di seguito ne vengono rappresentati alcuni passaggi che si devono ritenere decisivi per perimetrare meglio i livelli di coerenza. 

Rispetto agli obiettivi strategici individuati dal DUP le amministrazioni:

1. effettuano una selezione di quelli rilevanti per il periodo di riferimento del PIAO e di quelli che si ritengono rilevanti ai fini del miglioramento del livello e della qualità dei servizi, quindi in ottica di “valore pubblico” e di “performance”;
2. effettuano una reinterpretazione in chiave di “valore pubblico” che l’amministrazione intende generare individuando le aree di miglioramento del benessere (ambientale, sociale, economico ecc.) sulle quali ciascuna priorità strategica intende intervenire;
3. contestualizzano i contenuti anche per tenere conto degli eventi intervenuti tra il momento della approvazione del DUP e della relativa nota di aggiornamento e il momento dell’elaborazione del PIAO;
4. valutano la individuazione di ulteriori priorità strategiche non contemplate dal DUP, laddove ciò si renda necessario sia per la discrasia temporale e sia per le mutate condizioni di contesto;
5. completano il corredo informativo degli obiettivi strategici con la individuazione di Indicatori di impatto, fonti di rilevazione, valori iniziali, target, destinatari principali, motivazione sintetica della scelta degli indicatori e dei relativi target e delle ragioni che consentono di considerare tali scelte funzionali, in relazione alle condizioni di contesto e alle risorse disponibili, al miglioramento del benessere della comunità amministrata.

Il grafico che segue evidenzia la correlazione del PIAO, sottosezione “Valore pubblico”, con la sezione strategica del DUP negli enti locali.

La sottosezione “Valore pubblico” deve avere una correlazione diretta con le missioni e gli obiettivi strategici che una corretta impostazione del DUP dovrebbe restituire in modo strutturato. 

Valore pubblico, obiettivi strategici, performance generale dell’Amministrazione

Scorrendo i manuali operativi non è davvero molto chiaro quali siano gli elementi che differenziano gli obiettivi di valore pubblico dagli obiettivi strategici, che dovrebbero trovare un momento di sintesi chiara e non ridondante.

Così come un elemento di chiarificazione ci si aspettava venisse fornito rispetto alla performance dell’“amministrazione nel suo complesso” che l’art. 3, comma 2, D.Lgs. 150/2009 impone alle amministrazioni di misurare e valutare. Rispetto a quello livello di performance un elemento di chiarezza metodologica sarebbe stato opportuno.

Il manuale operativo propone un impianto metodologico fondato su una struttura gerarchica e integrata degli obiettivi, su tre livelli.

Livelli di programmazione (secondo il manuale operativo per i comuni)	Osservazioni
Primo livello programmatico (denominato del “VALORE PUBBLICO O STRATEGICO”). Contiene gli Obiettivi di valore pubblico territoriale (OVPT, ovvero i miglioramenti attesi rispetto alle diverse dimensioni di benessere dei cittadini, delle imprese e degli altri stakeholder) quinquennali (se coincidenti con le programmatiche di mandato (LPM). Il primo livello contiene poi, in attuazione degli OVPT, gli Obiettivi strategici (che costituiscono le scelte politiche di medio-lungo periodo dell’Amministrazione per impattare positivamente sulle suddette diverse dimensioni di benessere).  Gli OVPT (misurabili tramite indici sintetici di VPT) e le strategie (misurabili tramite indicatori analitici di impatto), entrambi finanziabili tramite le missioni di bilancio, possono essere pianificati già all’interno del DUP Sezione Strategica (SeS), per avviare quanto prima il processo di P&C, e possono venire richiamati sinteticamente a titolo informativo ed eventualmente aggiornati nel PIAO. Gli OVPT possono essere di due tipi: OVPT trasversali: il Manuale operativi propone 6 obiettivi uguali per CM e Comuni della fascia dimensionale grande; 2 obiettivi uguali per i Comuni della fascia medio-piccola; OVPT specifici: ogni Comune, di qualsiasi fascia dimensionale, sceglie i propri OVPT secondo le proprie specificità territoriali e amministrative, a valle dell’analisi di contesto	Siamo sicuri che ad un aumento dei livelli concettuali corrisponda una semplificazione per gli operatori e una chiarezza rispetto ai contenuti da indicare?Obiettivi di Valore pubblico e obiettivi strategici sono due facce della stessa medaglia o sono invece strutture e livelli che tra di loro devono essere coerenti ma esprimono concetti diversi?Se gli Obiettivi di valore pubblico esprimono i “miglioramenti di benessere” e gli Obiettivi strategici costituiscono “le scelte di medio-lungo periodo” per generare i miglioramenti di benessere, non sarebbe stato opportuno fornire una rappresentazione semplificata del corredo informativo, unitario e integrato, che, partendo dalla impostazione teorica sottesa, rendesse immediatamente fruibili i contenuti?Di seguito viene proposta una possibile integrazione del corredo informativo.
Secondo livello programmatico (OPERATIVO o GESTIONALE GENERALE). Contiene Obiettivi operativi da programmare tramite il DUP Sezione Operativa (SeO) e da coprire sia in termini finanziari mediante la programmazione delle risorse finanziarie (programma di bilancio), che in termini professionali tramite la programmazione dei fabbisogni del personale. Articola gli Obiettivi operativi in Obiettivi gestionali generali (ex. DM 25.07.2023) all’interno del PEG, nella misura di uno per ogni unità organizzativa dell’ente e li affida ai dirigenti insieme alle relative risorse. Infine, articola i precedenti in Obiettivi di performance organizzativa (di Comune e di Unità organizzativa) e individuale, all’interno del PIAO, associando ad essi adeguati indicatori di efficacia e di efficienza. Mentre gli obiettivi di performance, quelli gestionali generali e quelli operativi sono funzionali a creare VPT, le misure anticorruzione e trasparenza sono funzionali a proteggere gli obiettivi di performance e, in ultima istanza, gli OVPT e vanno accompagnate da adeguati indicatori di gestione del rischio corruttivo e di promozione della trasparenza.	Se le diverse sezioni/sottosezioni in cui si articola il Piao trovano negli Obiettivi di valore pubblico il filo conduttore comune, occorre chiedersi quale debba essere la coerenza degli obiettivi di performance. A tal proposito intendere “Valore pubblico” e “Obiettivi strategici” due facce della stessa medaglia favorisce una semplificazione concettuale che mira più all’integrazione informativa che alla distinzione concettuale che appesantisce la declinazione operativa, aspetto sul quale le linee guida e i manuali avrebbero dovuto concentrarsi.Il corredo informativo che deve accompagnare il contenuto della sottosezione “Performance” del PIAO deve consentire di rispondere alle seguenti domande:L’obiettivo organizzativo di quale obiettivo di valore pubblico/obiettivo strategico costituisce attuazione e quale è il livello di coerenza con gli indicatori di impatto utilizzati per la loro misurazione?Quali unità organizzative e quali posizioni dirigenziali sono coinvolte e/o responsabili dell’attuazione dell’obiettivo organizzativo?Chi sono gli interlocutori, interni ed esterni, cui l’obiettivo è rivolto?Come misuriamo il raggiungimento dell’obiettivo (indicatore rappresentativo del fenomeno che si intende misurare e valutare)?Quale è il valore iniziale (baseline)? A tal proposito occorre ricordare che la mancata indicazione del valore di partenza, quando si misurano fenomeni che hanno una continuità del tempo altera la scala di variazione del grado di raggiungimento dell’obiettivo.Quale è il target e la fonte di rilevazione? A tal proposito occorre ricordare che le fonti di rilevazioni devono essere stabili, certe, riproducibili e non meramente dichiarative.Esiste una correlazione con gli obiettivi operativi descritti nella sezione operativa del DUP?
Terzo livello programmatico (della SALUTE AMMINISTRATIVA o GESTIONALE SPECIFICO). Contiene le azioni organizzative e professionali funzionali ad abilitare, quindi a rendere possibile, il miglioramento della performance e la mitigazione dei rischi e, in ultima istanza, la generazione del VPT. Tali azioni, o Obiettivi gestionali specifici, vanno programmati tramite il PIAO e misurati attraverso adeguati indicatori di salute organizzativa e professionale.	Questo terzo livello programmatico fa riferimento a tutti gli altri filoni programmatori confluiti nel PIAO.Va ricordato che tutti i filoni programmatori continuano ad avere una propria disciplina settoriale che continua ad essere il riferimento per la identificazione dei contenuti, fermo restando la necessaria rappresentazione della coerenza con gli obiettivi di valore pubblico/obiettivi strategici.Dunque, viene spontaneo osservare che gli indicatori di salute finanziaria, organizzativa e professionale ben possono essere rappresentativi di uno degli ambiti di benessere da migliorare e ben possono essere parte della performance generale dell’Amministrazione. In questo senso è opportuno che le funzioni programmatorie delle diverse sottosezioni vengano accompagnate dalla “dimostrazione” della coerenza con gli obiettivi di valore pubblico/strategici, senza che sia necessario appesantire i relativi filoni programmatori di ulteriori indicatori che devono, invece, trovare spazio nelle sottosezioni a ciò dedicate. D’altra parte una proliferazione di obiettivi e indicatori in tutti gli ambiti rischia di far perdere di vista la funzione delle singole direttrici di programmazione e polverizza in mille rivoli la misurazione.

Di seguito il possibile corredo informativo degli obiettivi di valore pubblico/obiettivi strategici in una prospettiva unitaria, integrata e coerente con il DUP

Obiettivi di valore pubblico generato dall’azione amministrativa, inteso come l’incremento del benessere economico, sociale, educativo, assistenziale, ambientale, a favore della comunità amministrata
Missione	Obiettivi Strategici	Indicatori di impatto	Motivazioni	Dimensione di benessere	Stakeholder	Fonte di rilevazione	Valore iniziale	Target
								Anno 1	Anno 2	Anno 3
…..
Missione 12 – Diritti sociali, politiche sociali e famiglia	Potenziare, consolidare e qualificare servizi di cura rivolti a bambini di 0-3 anni <<riferimento DUP>>	% di bambini 0-3 che hanno accesso ai servizi di assistenza all’infanzia	<<Sintetica indicazione delle ragioni che consentono di considerare tali scelte funzionali, in relazione alle condizioni di contesto e alle risorse disponibili, al miglioramento del benessere della comunità amministrata>>	Sociale	Famiglie	Rilevazione interna	10%	20%
….

1. Il manuale operativo per le città metropolitane e i comuni rinvia per gli indicatori di impatto alla “dashboard di indicatori” di un progetto nazionale del Dipartimento della funzione pubblica denominato “Ask Public Value”  del quale viene fornito anche il link. Peccato che il link non fornisce un accesso diretto alla banca dati citata per cui ancora una volta in tema di trasparenza e fruibilità si perde una importante occasione. 
2. in un successivo contributo verrà affrontata una possibile lettura delle linee guida in un’ottica di fruibilità, con l’indicazione degli aspetti che possono essere oggetto di immediato e utile utilizzo da parte delle Amministrazioni, declinando la logica accademica in una logica operativa.