di M. Balducci
Il 25 luglio 2023 il Ministero dell’Economia emanava un decreto mirante ad imporre agli enti locali una serie di modalità operative ed organizzativa relative all’approvazione del bilancio preventivo degli enti locali . L’intenzione dichiarata di tale decreto era quella di evitare di dover ricorrere a continui rinvii della scadenza dell’approvazione del bilancio preventivo. L’intenzione era ottima. Nell’anno 2023 appena terminato l’ultimo rinvio aveva portato la scadenza dell’approvazione del bilancio preventivo al 15 settembre 2023!
Poter approvare il bilancio preventivo in corso d’anno ha una doppia serie di conseguenze negative. Da una parte rende di fatto priva di significato ogni attività di programmazione delle attività e rende impossibile applicare i meccanismi incentivanti della performance. Tutta l’impalcatura del PIAO (Piano delle Attività e dell’Organizzazione) si accartoccia miserabilmente. Da un’altra parte il rinvio dell’approvazione del bilancio preventivo rende veramente problematico tenere sotto controllo la spesa. La nostra contabilità pubblica, consolidatasi negli anni ‘80 dell’ 800, resta fondamentalmente una contabilità giuridica, di competenza che registra cosa si ha il diritto di riscuotere e cosa si ha il dovere di pagare e ha grandi difficoltà a tenere traccia di cosa si è regolarmente riscosso e di che cosa si è effettivamente pagato. Una entrata prevista, se la previsione viene fatta seguendo i dettami formali della norma giuridica, viene considerata certa (accertata nel gergo ritualistico della nostra burocrazia) e può essere spesa anche se non è mai stata riscossa! Orbene, se su questa architettura traballante aggiungiamo la possibilità per l’ente locale di poter continuare ad operare anche senza un bilancio preventivo autorizzativo, la situazione diventa veramente ingarbugliata. Come è noto, in assenza di un bilancio preventivo, il nostro ente pubblico, a differenza di quanto accade sopra le Alpi (dove di fatto tutte le attività si bloccherebbero), può continuare ad operare spendendo ogni mese un dodicesimo della cifra prevista dal bilancio dell’anno precedente. Si badi bene un dodicesimo della cifra prevista dal bilancio preventivo dell’anno precedente non dal bilancio consuntivo! Quindi la pratica di rinviare i bilanci, accoppiata alla nostra ambigua contabilità pubblica che è un ibrido tra competenza di fatto e cassa teorica, rende impossibile il governo della spesa.
Orbene, con un Decreto del 30 dicembre 2023 (“Differimento al 15 marzo 2024 del termine per la deliberazione del bilancio di previsione 2024/2026 degli enti locali. (23A07167) (GU n. 303 del 30-12-2023)”) il Ministro dell’Interno ha ripreso la solita abitudine di rinviare l’approvazione del bilancio preventivo al 15 marzo 2024 con la prospettiva che a questo primo rinvio ne seguano altri.
Ma allora il Decreto del Ministero dell’economia del 25 luglio 2023 non è servito a niente? Sembra proprio così. E non ce se ne dovrebbe meravigliare. Il decreto del Ministero dell’Economia del 25/07/2023 aveva due vizi di fondo. Innanzi tutto è illegittimo e tutti gli operatori degli enti locali, anche se non si sono elevate grida di scandalo da parte né di ANCI né di UPI, ne sono sempre stati ben consapevoli e sospetto che si riservino di sollevare la questione nel caso venissero chiamati in qualunque modo in causa sulla base di questo decreto. Il DM del 25/07/2023 è illegittimo perché mira ad imporre a degli enti autonomi (la cui autonomia non è solo stipulata dall’art 5 della Costituzione ma anche dalla Carta Europea dell’Autonomia Locale, ratificata dall’Italia con la legge 439 del 1989 senza riserve, quindi legge che nella gerarchia delle norme va considerata come legge rinforzata superiore alla legge ordinaria per non parlare dei decreti ministeriali). Il DM 25/07/2023 mirava ad imporre agli uffici degli enti locali di procedere con i vari adempimenti (DUP, i vari piani etc.) indipendentemente dalla volontà degli organi politici (Giunta e Consiglio). Evidentemente il tentativo di imporre una tabella di marcia ai funzionari indipendentemente dalla tabella di marcia degli organi politici non sta funzionando né potrebbe funzionare perché tutti gli operatori sono ben consapevoli che il decreto del 25/07/2023 è carta straccia e non potrebbe mai essere invocato in nessuna sede.
Il secondo vizio di fondo del decreto del 25/07/2023 consiste nel fatto che si tenta di risolvere un problema (il ritardo nell’approvazione dei bilanci preventivi degli enti locali) con lo strumento sbagliato. Si tenta di affrontare il problema con un atto normativo laddove il problema è relativo alla competenza professionale. Dei quasi 8.000 comuni italiani circa 2.000 riescono ad approvare il bilancio preventivo entro il 31 dicembre dell’anno precedente. La cosa si può evidentemente fare. Qui andrebbero esplorati quali sono gli elementi delle competenze che esistono nei comuni che approvano il bilancio preventivo nei termini canonici e che sono assenti nei comuni che non ci riescono. Avanzo provocatoriamente l’ipotesi che negli enti locali virtuosi esiste, innanzi tutto, una competenza di fondo che si concretizza nella consapevolezza che il bilancio preventivo è lo strumento fondamentale per la guida dell’ente. In questi enti virtuosi oramai è affermata la competenza/capacità di agganciare i meccanismi incentivanti al bilancio preventivo e al PEG e il lavoro dell’O.I.V. (organismo indipendente di valutazione) è strettamente coordinato con il lavoro dei Revisori dei Conti. Qui tocchiamo un problema che riguarda tutte le nostre amministrazioni: l’illusione che la competenza professionale nella pubblica amministrazione possa essere sostituita da norme rigide e ingessanti (per chi fosse interessato questa tematica è affrontata nel mio ultimo libro M. Balducci, Un gatto che si morde la coda ovvero le riforme dela PA – analisi e suggerimenti, Milano, Guerini 2023). Il problema del ritardo nell’approvazione del bilancio preventivo non riguarda solo gli enti locali. A livello nazionale ci troviamo costretti da Bruxelles ad approvare il bilancio preventivo entro il 31 dicembre. Questa scadenza ci sta evidentemente stretta. La difficoltà a rispettare questa scadenza viene rispecchiata dall’approvazione convulsa sul filo del rasoio di fatto impedendo il dibattito parlamentare. Non solo, una volta che il bilancio preventivo è approvato, anche a livello di Stato Centrale le risorse vengono messe a disposizione degli uffici non prima del mese di marzo, di fatto rendendo vuota ogni programmazione delle attività
Denunciare quello che non va non basta. Dobbiamo anche fare delle proposte positive. A livello di enti locali la proposta ineluttabile è quella di mettere in piedi programmi di formazione molto approfonditi su come “gestire l’ente locale attraverso il governo del processo budgetario”. Il governo del processo budgetario non inizia in estate ma il giorno dopo in cui il PEG viene approvato. Sempre a livello di enti locali una proposta non può essere ignorata. L’ente locale che non fosse in grado di approvare il bilancio preventivo entro il 30 novembre dell’anno precedente l’esercizio dovrebbe vedersi il bilancio preventivo imposto dalla Corte dei Conti Regionale, come succede in Francia! Oltre tutto sarebbe un esercizio salutare per i personaggi che popolano le nostre Corti dei Conti Regionali misurarsi con dei numeri veri e concreti. A livello ministeriale sono oramai maturi i tempi per modernizzare la nostra contabilità pubblica e introdurre prassi budgetarie tali da far sì che gli uffici ricevano le risorse entro e non oltre il 6 gennaio dell’esercizio in corso.