L’ordinanza della Cassazione Sezione Lavoro 29.11.2024, n. 30738 riguarda il tema della connessione della durata dell’incarico di un componente di un nucleo di valutazione di un comune, in rapporto alla durata del mandato sindacale.
E’ bene precisare che la vicenda risale al 2006, quando non era ancora vigente, quindi, l’articolo 14-bis del d.lgs 150/2009, che a partire dal 2017 (l’articolo 14-bis è stato introdotto col d.lgs 75/2017) ha risolto il problema della durata del mandato dei componenti dell’organismo indipendente di valutazione (Oiv) e, indirettamente, per gli enti che ancora si avvalgano del nucleo di valutazione, per i componenti di questi, cioè 3 anni.
E’ vero che soltanto col d.lgs 150/2009 e, poi, con la disciplina dell’anticorruzione è stato meglio radicato nell’ordinamento giuridico il concetto sostanzialmente opposto al simul stabunt, simul cadent, valevole solo nell’ambito degli organi dei soggetti privati, ove regna un sistema integralmente fiduciario.
Sebbene da decenni siamo assordati dal mantra che la PA è “come un’azienda”, non si riesce a comprendere che un conto è chiedere che la PA gestisca e si organizzi con attenzione ai costi, cosa completamente diversa è forzare l’introduzione di principi e modalità che con la PA non possono avere nulla a che vedere, come in particolare gli “incarichi fiduciari” e la conseguente loro durata strettamente connessa alla durata effettiva del mandato del sindaco.
Il fondamentale principio di separazione delle funzioni gestionali da quelle politiche amministrative, cui si connette anche quello della vera e propria indipendenza degli organi di valutazione, dovrebbero rendere chiaro che nella PA e negli enti locali in particolare nessun incarico deve avere durata condizionata da quella del mandato effettivo del sindaco. Sicchè, nessun incarico, né di direzione di strutture di vertice, né di controllo o valutazione, deve cadere con la cessazione del mandato elettorale.
A tale regola generale, fanno eccezione solo:
- la durata della preposizione del segretario comunale alla sede di segreteria; ai sensi dell’articolo 99, comma 2, del d.lgs 267/2000, infatti, “Salvo quanto disposto dall’articolo 100, la nomina ha durata corrispondente a quella del mandato del sindaco o del presidente della provincia che lo ha nominato. Il segretario cessa automaticamente dall’incarico con la cessazione del mandato del sindaco e del presidente della provincia, continuando ad esercitare le funzioni sino alla nomina del nuovo segretario”;
- la durata degli incarichi a contratto, ai sensi dell’articolo 110, comma 3, del d.lgs 267/2000; ai sensi di tale norma, infatti “I contratti di cui ai precedenti commi non possono avere durata superiore al mandato elettivo del sindaco o del presidente della provincia in carica”.
Moltissimi regolamenti sull’ordinamento degli uffici e dei servizi degli enti locali, tuttavia, in plateale violazione dei principi indicati sopra, introduce, in totale carenza di potere, regole di spoil system che riconnettono la durata del mandato di dirigenti e responsabili di servizio, ma anche di nuclei di valutazione o persino di Oiv alla durata del mandato elettorale.
Si tratta di regolamenti da disapplicare, per il chiarissimo contrasto con la lettura costituzionalmente orientata da dare alle norme pubbliche di organizzazione, come indicata dalla Corte costituzionale che a partire dalle sentenze 103 e 104 del 2007 considera lo spoil system – del quale la cessazione di incarichi dirigenziali insieme con la cessazione del mandato elettorale dell’organo politico è espressione classica – legittimo solo se riferito agli incarichi di altissima amministrazione, come quelli delle poche centinaia di dirigenti di primo livello dello Stato.
Sta di fatto, però, che tantissimi enti locali continuano a tenere in piedi una disciplina organizzativa insensata e persino incostituzionale, nella convinzione di un legame fiduciario, che proprio per i principi di separazione e, nel caso degli organi di valutazione, persino di indipendenza, proprio non deve esistere.
Tornando all’ordinanza, la Cassazione dichiara inammissibili le doglianze opposte da un componente di un nucleo di valutazione avverso provvedimenti di un commissario prefettizio, volti proprio ad introdurre regole di spoil system puro.
L’ordinanza, senza che la Cassazione faccia nemmeno una piega, dichiarando inammissibili le doglianze, lascia passare la sentenza della Corte di appello, la quale aveva a respinto il ricorso del componente del nucleo contro la cessazione anticipata del proprio incarico, la cui durata era prevista in 3 anni, a causa della simmetrica cessazione anticipata del mandato sindacale. L’ordinanza della Cassazione ricorda che per la corte territoriale “l’incarico di componente esterno del Nucleo di Valutazione era stato conferito al Leone dal Commissario Prefettizio del Comune di Taranto con delibera n. 88 del 21.7.2006 (delibera che aveva richiamato il Regolamento per l’Ordinamento degli Uffici e dei Servizi, come modificato con la delibera n. 72 del 10.7.2006), ha ritenuto che la durata del suddetto incarico, ancorché prevista in tre anni, non potesse eccedere la durata in carica del capo dell’Amministrazione comunale che lo aveva conferito, e dunque del
Commissario Prefettizio”.
La Cassazione dichiara inammissibili i motivi del ricorso presentato dall’interessato, perché l’interpretazione di contratti, atti unilaterali ed anche amministrativi spetta al giudice di merito.
Sta di fatto, comunque, che l’ordinanza evidenzia la sussistenza nella giurisprudenza di merito di un orientamento davvero sorprendente. I giudici di merito, cioè, ammettono, pur in presenza della chiarissima normativa anticorruzione e dei limiti allo spoil system enunciati dalla Consulta, che nei comuni la durata in carica del nucleo di valutazione possa essere condizionata dal mandato elettorale. E questo, nonostante un organo come il nucleo di valutazione non possa e non debba avere nessun genere di legame con l’organo di governo. Il nucleo di valutazione, come anche l’Oiv, è al servizio dell’organo di governo e lo supporta nella definizione degli obiettivi e, appunto, nella valutazione dell’operato degli uffici e dei dirigenti o responsabili di servizio, ma non è espressione dell’organo di governo.
Si può e si deve affermare che, anzi, una durata del mandato del nucleo di valutazione o dell’Oiv sconnessa dal mandato elettorale o comunque dalle vicende della carica del sindaco, sia assolutamente preferibile, proprio per garantire la totale autonomia (addirittura “indipendenza”) di un organo che ha compiti esclusivamente tecnici, non politici e non gestionali, come appunto imposto a partire dal 2017, quando si è chiarita la durata triennale dell’Oiv.
E’, tuttavia, paradossale che una Corte di appello, dopo che da un decennio la Cassazione stessa ha espresso l’indirizzo, al quale i giudici territoriali si sono allineati, secondo il quale gli incarichi a contratto ai sensi dell’articolo 110 del codice debbono avere durata minima triennale e non sono condizionati dalle vicende del mandato del sindaco, invece nel caso di un componente di un nucleo di valutazione affermi che esso deve decadere insieme con la cessazione del mandato del sindaco.
Talvolta l’assetto della giurisprudenza, quando essa si avvicina e supera la soglia del diritto creativo, porta ad effetti oltre il paradosso.
La Cassazione nell’affermare la durata minima triennale degli incarichi a contratto commette, da anni, un errore clamoroso, peraltro giungendo ad una conclusione clamorosamente contraria alla chiarissima previsione dell’articolo 110, comma 3.
Incredibilmente, mentre si ammette una durata minima triennale (che la legge vieta) per incarichi che hanno, in fondo, un minimo di fiduciarietà, al tempo stesso si assiste, invece, a sentenze che teorizzano la cessazione anticipata del mandato del sindaco come causa di decadenza automatica di un nucleo di valutazione, cioè un organismo che col sindaco non può e non deve avere alcun rapporto di fiduciarietà.