Uno dei paradossi che comprovano quanto incompleta e contraddittoria sia la disciplina normativa del Piao, riguarda i tempi di approvazione del piano e la determinazione dei profili professionali.
Sulla sostanziale inconciliabilità tra necessità programmatiche e formale previsione del termine di approvazione del Piao impostato al trentesimo giorno successivo all’approvazione del bilancio di previsione, s’è già detto.
Il tema della fissazione dei profili professionali è emblematico. Il Ccnl 16.11.2022 chiama gli enti a definirli entro la data di acquisizione di efficacia del nuovo ordinamento professionale, cioè entro l’1.4.2023; ma, il rinvio dell’approvazione dei bilanci di previsione al 30.4.2022 mette molti enti locali nella condizione formale di poter approvare Piao, e quindi nuovi profili professionali, ben oltre la scadenza dell’1.4.2023.
Si possono fare spallucce e appellarsi al destino cinico e baro che riserva al sistema un Legislatore disattento, da cui derivano norme non pertinenti alle specifiche esigenze degli enti locali e nel concreto non idonee davvero all’efficienza del sistema? Si può osservare che se il Legislatore non è capace di prevedere e risolvere i problemi, poiché non compie mai una seria analisi di impatto ex ante delle norme, non spetta agli enti nel concreto risolvere i problemi, sicché l’approvazione del Piao alle calende greche, profili professionali compresi, formalmente è ineccepibile?
E’ un tipo di approccio interpretativo ed operativo che può oggettivamente essere propugnato e capace di reggersi su aspetti letterali delle norme.
Tuttavia, da un lato tale approccio non porta alcuna utilità pratica: è una sorta di interpretatio abrogans, che priva nella sostanza di effetto la pianificazione del Piao, ammettendo che la scadenza ultima del documento in blocco prevalga sulla sostanza delle necessità, sì da legittimare la determinazione dei nuovi profili professionali oltre il termine di efficacia del nuovo ordinamento professionale.
Non vi è alcun dubbio, all’opposto, che sul piano sostanziale e giuridico, gli enti abbiano il dovere, connesso a specifica obbligazione contrattuale, di definire i nuovi profili professionali, entro l’1.4.2023.
Lo impone il Ccnl 16.11.2022:
- con l’articolo 5, comma 3, lettera c), che assegna alla relazione del confronto l’individuazione dei profili professionali;
- con l’articolo 12, comma 5, ai sensi del quale “I profili professionali descrivono il contenuto professionale delle attribuzioni proprie dell’area”;
- con l’articolo 12, comma 6, a mente del quale “Gli enti, in relazione al proprio modello organizzativo, identificano i profili professionali e li collocano nelle corrispondenti aree nel rispetto delle relative declaratorie, di cui all’Allegato A”.
Dette previsioni del Ccnl non sono né un consiglio, né un’enunciazione di princìpi, né elucubrazioni astratte: si tratta di obbligazioni contrattuali, la cui violazione costituisce illecito civile, oltre che evidenza di malfunzionamento organizzativo.
Rinviare l’adempimento alle obbligazioni contrattuali, affermando che tutto è connesso all’approvazione del Piao, significa solo trincerarsi dietro la pura forma: un omaggio a quella burocrazia che, pure, si contesta giustamente.
Non deve sfuggire che le parti contraenti del Ccnl hanno previsto espressamente un periodo transitorio di 4 mesi, proprio per dare modo agli enti di allestire quanto necessario al passaggio dall’attuale al futuro ordinamento professionale che diverrà efficace l’1.4.2023. Ci si è resi conto che sarebbe stato necessario del tempo; ma, non si è condizionato, come ovvio, l’adempimento all’approvazione del bilancio di previsione e alla conseguente successiva adozione del Piao.
Perchè ci si riferisce al Piao? Perchè l’identificazione dei nuovi profili professionali trova proprio nel Piao la sua collocazione documentale:
- nella sezione 3 ORGANIZZAZIONE E CAPITALE UMANO
- sottosezione 3.1 Struttura organizzativa, ove va riportato il “Modello di rappresentazione dei profili di ruolo come definiti dalle linee guida di cui all’articolo 6-ter, comma 1, del decreto-legislativo 30 marzo 2001, n. 165”;
- sottosezione 3.3 Piano triennale dei fabbisogni di personale:
- voce: “Programmazione strategica delle risorse umane ”, lettera c): “stima dell’evoluzione dei bisogni, in funzione di scelte legate, ad esempio, o alla digitalizzazione dei processi (riduzione del numero degli addetti e/o individuazione di addetti con competenze diversamente qualificate) o alle esternalizzazioni/internalizzazioni o a potenziamento/dismissione di servizi/attività/funzioni o ad altri fattori interni o esterni che richiedono una discontinuità nel profilo delle risorse umane in termini di profili di competenze e/o quantitativi”;
- voce “Strategia di copertura del fabbisogno”, che “attiene all’illustrazione delle strategie di attrazione (anche tramite politiche attive) e acquisizione delle competenze necessarie e individua le scelte qualitative e quantitative di copertura dei fabbisogni (con riferimento ai contingenti e ai profili)”, lettera e) “job enlargement attraverso la riscrittura dei profili professionali”.
La riscrittura e ridefinizione dei profili professionali, dunque, trova nel Piao il proprio spazio documentale e pianificatorio.
Si può, allora, immaginare che l’adempimento imposto dal Ccnl entro l’1.4.2022 si intenda rinviato a maggio 2023, perché il Piao va unitariamente approvato in un sol blocco entro 30 giorni successivi al 30 aprile?
L’atteggiamento formalistico/burocratico/polemico nei confronti del Legislatore fa rispondere affermativamente.
La constatazione, ovvia, per quanto scomoda, che l’unitarietà del Piao è riferita al metodo della sua redazione e non alla data di approvazione in unico blocco, fa comprendere che il Piao è una fattispecie a formazione progressiva, da formare man mano che sia necessario un rilascio delle sezioni, anche in assenza dell’approvazione del bilancio di previsione, col quale la rideterminazione dei profili professionali ha nulla a che vedere, sul piano giuridico e contabile.
D’altra parte, per gli enti locali si apre un problema pratico rilevantissimo. Una delle conseguenze più di rilievo del nuovo ordinamento professionale regolato dal Ccnl 16.11.2022 è l’unificazione nella nuova area Operatori Esperti dell’intera categoria B, rimasta dal 1999 suddivisa in due distinti accessi dall’esterno: quello in posizione economica B1 e quello in posizione economica B3.
La posizione di accesso B1 è stata creata per far confluire l’ex quarto livello dell’ormai antico ordinamento professionale; la B3 all’ex quinto livello.
La distinzione della categoria B in due sottocategorie o in due posizioni di accesso distinti si è rivelata un errore drammatico e adesso i fatti presentano il conto.
Tra le differenze sostanziali tra i due distinti livelli di accesso, v’è quella relativa al titolo di studio necessario per l’accesso dall’esterno. Mentre per la categoria B3 è richiesto il diploma, per la B1 basta la terza media: in conseguenza di ciò per i profili inquadrati nella posizione di accesso B1 è possibile l’assunzione mediante avviamento dalle liste dei disoccupati, consentito espressamente dall’articolo 35, comma 1, lettera b), del d.lgs 165/2001, che riserva tale sistema di reclutamento alle “qualifiche e profili per i quali è richiesto il solo requisito della scuola dell’obbligo”.
Ma, col nuovo ordinamento professionale introdotto dal Ccnl 16.11.2022 tutti i profili inseriti nell’area Operatori Esperti richiederanno per l’accesso dall’esterno, oltre alla scuola dell’obbligo, almeno una qualifica professionale: si tratta di un requisito superiore, che impedirà di reclutare il personale da assumere a partire dall’1.4.2023 nell’area Operatori Esterni mediante avviamento dalle liste dei disoccupati, perché occorrerà necessariamente il concorso pubblico.
I profili professionali per i quali sia sufficiente la sola scuola dell’obbligo dovranno essere inseriti, allora, nell’area Operatori: dall’1.4.2023, quindi, l’assunzione mediante avviamento dalle liste dei disoccupati sarà limitata solo alle assunzioni per l’area Operatori.
Cosa succede, allora, per procedure di reclutamento di personale da assumere nella categoria B1? Se la procedura si conclude entro il 31 marzo 2023, nessun problema: i lavoratori saranno assunti ancora in categoria B1 e poi saranno automaticamente riqualificati nell’area Operatori Esperti, pur in assenza di titolo, applicando la riconversione automatica prevista dal Ccnl.
Ma, se la procedura dovesse andare oltre e concludersi dopo? L’articolo 13, comma 5, del Ccnl prevede che le procedure concorsuali di accesso alle aree o posizioni di inquadramento giuridico del precedente ordinamento professionale bandite prima dell’entrata in vigore del nuovo ordinamento (cioè l’1.4.2023), sono portate a termine e concluse sulla base del precedente ordinamento professionale. Di conseguenza, il personale utilmente collocato nelle graduatorie di tali procedure viene inquadrato nel nuovo sistema di classificazione, secondo la Tabella B di Trasposizione.
Per le assunzioni dei profili per i quali è richiesta la sola scuola dell’obbligo, dunque, si attiverebbe una procedura non concorsuale, il cui esito sarebbe un inquadramento nell’area Operatori Esperti che, quando sarà attiva (dall’1.4.2023), ammetterà solo assunzioni mediante concorsi.
L’articolo 13, comma 5, del Ccnl è ispirato al principio tempus regit actum: dà prevalenza alla vigenza del diritto al momento dell’attivazione del procedimento.
C’è, però, da notare, che detto articolo 13, comma 5, è molto chiaramente riferito alle sole procedure concorsuali: non si cita, invece, il reclutamento mediante avviamento dalle liste dei disoccupati, che, per altro, non è attivato da bandi, né dà luogo a graduatorie, ma a liste compilate in base a criteri riferiti all’Isee dei disoccupati e pochi altri criteri (come l’anzianità di disoccupazione). Dunque l’articolo 13, comma 5, vale anche per tali avviamenti? Il rischio è dare corso ad assunzioni nulle.
Nell’incertezza è consigliabile che gli enti si attivino molto presto per gli avviamenti ancora possibili in B1, considerando che occorrono alcuni mesi per condurre in porto le procedure, così da avere margini di assumere entro il 31 marzo 2023.
In ogni caso, tutte le assunzioni attivate a partire dall’1.4.2023 per la categoria Operatori Esperti dovranno avvenire solo per concorso: le chiamate dalle liste dei disoccupati saranno possibili solo per i profili dell’area Operatori.
Il che porta alla questione dei profili: gli enti hanno un’urgenza immediata ed imperiosa di adottare una decisione rispetto ai profili professionali che fin qui hanno lasciato languire nella zona grigia della categoria B con accesso B1.
Si parla, per esempio, degli operai. Nel sistema locale sono presenti moltissimi equivoci; chi inquadra gli operai nella sottocategoria B1, chi vi inserisce anche gli operai specializzati, chi inquadra nella B3 solo gli operai specializzati, salvo equivoci e caotiche definizioni relative alla qualificazione. Oppure, il profilo degli operatori socio sanitari: ance se gli enti del servizio sanitario, nel rispetto del Ccnl di comparto, li inquadrano da sempre nella categoria BS (B super), corrispondente, anzi forse più elevata alla V con accesso B3 del comparto Funzioni Locali, tantissimi comuni ed Ipab invece inquadrano gli Oss nella categoria di accesso B1: ma, questo inquadramento non è mai stato corretto prima e diverrà illecito dall’1.4.2023, perché l’Oss neo assunto dovrà corrispondere ad un profilo appartenente all’area Operatori Esperti, con reclutamento mediante concorso.
Gli enti locali, quindi, con la definizione dei profili professionali non solo debbono adempiere ad obbligazioni contrattuali, ma anche da risolvere concretissimi problemi di natura organizzativa.
Sullo sfondo, poi, una corretta definizione dei profili permette una migliore programmazione delle assunzioni, delle mobilità interne, degli interventi formativi e di quanto altro consegue alla consapevolezza delle competenze da possedere per svolgere un certo tipo di lavoro, dei ruoli da rivestire, delle responsabilità da assumere, delle mansioni e compiti da svolgere.
Se tutto questo si consideri sovrastruttura, pura formalità, semplice adempimento ad una noiosa imposizione normativa, allora ogni modo per abbarbicarsi a rinvii va bene. Si rinvii tutto ciò a 30 giorni dopo l’approvazione dei bilanci.
Se si comprende che, al di là delle pur antipatiche forme, scadenze ed obbligazioni, la definizione dei profili professionali serve, ha un’utilità per l’organizzazione del lavoro, si comprende anche che definire i profili entro l’1.4.2023 è imprescindibile. Non è il rinvio del Piao, connesso alla tutto sommato sciocca ed imprudente disciplina dell’articolo 8 del DM 132/2002, a poter impedire che la fissazione dei profili sia fatta, sia fatta per tempo, con uno stralcio di Piao approvato nelle apposite sezioni nei tempi opportuni.