Il falso mito degli “obiettivi sfidanti”.

Il falso mito degli obiettivi “sfidanti” viene smontato pezzo per pezzo dalla Corte dei conti giudicante, secondo una linea totalmente opposta a quella proposta per anni dalle sezioni regionali di controllo e dalla stessa Aran.

La sentenza della Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Sicilia 1.8.2022, n. 635 è una indiretta critica agli slogan, spesso vuoti, per effetto dei quali troppo spesso la funzione di supporto all’operato delle pubbliche amministrazioni svolta attraverso pareri finisce per tramutarsi in pura accademia, lontana dai fatti e concreti e, dunque, di nessuna concreta utilità per l’agire pubblico.

A diffondersi sugli obiettivi “sfidanti” è stata innanzitutto l’Aran, nel dettare le famose 7 condizioni necessarie per una corretta attivazione della possibilità di incrementare le risorse variabili, applicando l’allora vigente articolo 15, comma 5, del Ccnl 1.4.1999. L’Aran ritenne che sia necessario conseguire “risultati difficili che possono essere conseguiti attraverso un ruolo attivo e determinante del personale interno. Non tutti i risultati dell’ente possono dare luogo all’incremento delle risorse decentrate di cui all’art. 15, comma 5. Devono essere anzitutto risultati “sfidanti”, importanti, ad alta visibilità esterna o interna. L’ottenimento di tali risultati non deve essere scontato, ma deve presentare apprezzabili margini di incertezza. Se i risultati fossero scontati, verrebbe meno l’esigenza di incentivare, con ulteriori risorse, il loro conseguimento. Secondo, il personale interno deve avere un ruolo importante nel loro conseguimento. Devono cioè essere “risultati ad alta intensità di lavoro”, che si possono ottenere grazie ad un maggiore impegno delle persone e a maggiore disponibilità a farsi carico di problemi (per esempio, attraverso turni di lavoro più disagiati). Viceversa, risultati ottenuti senza un apporto rilevante del personale interno già in servizio (per esempio: con il ricorso a società esterne, a consulenze, a nuove assunzioni ovvero con il prevalente concorso di nuova strumentazione tecnica) non rientrano certamente tra quelli incentivabili con ulteriori risorse”.

La qualificazione di istituti ricorrendo ad aggettivi, come appunto “sfidante” è accademia pura, teoria, astrazione. Specie quando si parla di istituti operativi, dai quali dipende la fattibilità e legittimità della quantificazione ed erogazione della spesa.

Infatti, se l’aggettivo arricchisce il sostantivo sul piano linguistico, l’iperbole perde di significato nel momento in cui si prova a comprendere io contenuto tecnico dell’aggettivo stesso. E’ fin troppo evidente, infatti, che “sfidante” non vuol dire assolutamente nulla, se non inserito in un contesto tecnico.

Infatti, in dottrina si è provato a qualificare ulteriormente tale aggettivo, nel tentativo di uscire dall’astrazione. Nell’articolo “Produttività: c’è danno se il dirigente eroga premi senza un’adeguata definizione degli obiettivi” in Azienditalia – Il Personale 10/2015, Federica Caponi tenta di dare un significato preciso al concetto di “obiettivo sfidante”: “Pertanto, condizioni organizzative diverse da un anno all’altro, magari legate alla minore presenza in servizio di personale, a condizioni di risorse finanziarie decurtate rispetto al passato, quindi, più critiche e maggiormente difficoltose rispetto agli anni precedenti, costituiscono tutti elementi utili che possono far individuare un obiettivo sfidante nel garantire il mantenimento degli stessi standard qualitativi o quantitativi di attività che in passato potevano essere realizzati con maggiore facilità. Un tale obiettivo è infatti assolutamente in linea con le condizioni definite dall’ARAN per l’incremento delle risorse incentivanti”.

L’articolo citato si riferisce ad un’ipotesi esattamente coincidente con la vicenda trattata dalla Sezione giurisdizionale Sicilia della Corte dei conti, che in sintesi si riassume. Si tratta dell’iniziativa della Procura erariale, dovuta a presunte anomalie nella formazione, gestione e liquidazione del fondo contrattuale dei dirigenti della città metropolitana di Catania, per gli anni 2013-2017.

Attenzione alle date, perché sono molto importanti: si tratta esattamente del periodo in cui erano in auge alcune tra le più insensate e devastanti riforme mai viste, un vento di tempesta che ha stravolto, creando solo danni, l’ordinamento locale italiano: le riforme delle province.

Ne parliamo al plurale, perché mentre nel territorio dell’Italia si affermava il totale disastro della riforma Delrio, in due regioni a statuto speciale, Friuli Venezia Giulia e Sicilia, si scatenò la corsa a chi sarebbe arrivato prima ancora del resto d’Italia a distruggere l’assetto locale, anche con norme se possibile peggiori della pur pessima riformaccia Delrio.

La Sicilia, forte di un’esperienza assai poco invidiabile nel produrre leggi regionali inefficaci e controproducenti, riuscì nell’intento e varò per prima una riforma che mise subito in ginocchio le allora “province regionali”, istituendo l’ente più inutile e già nato morto mai visto, cioè le città metropolitane.

Come avvenuto nel resto d’Italia, l’improvvida riforma determinò il depauperamento completamente privo di ratio e programmazione del personale delle ex province e la riduzione a sua volta irrazionale, mal calcolata e congegnata delle fonti di finanziamento. Ciò causò subito disequilibri finanziari e buchi di bilancio, che ancora oggi le province e le città metropolitane si portano appresso, quale monumento imperituro alla follia riformatrice di quegli anni assurdi.

Ovviamente, questo vento di tempesta, scatenato da governi e parlamenti nazionali e regionali presi solo dall’onda populistica di slogan ed inchieste giornalistiche superficiali, ebbe conseguenze dirette sulla gestione del personale, sbattuto tra le onde di trasferimenti forzati mal guidati, da un lato, per il quale vennero improvvisamente a mancare fonti di finanziamento dei fondi della contrattazione.

Un caos totale. Per altro, noto e conosciuto da tutti, visto che la questione dei pessimi e sconvolgenti effetti delle riformacce imperversava ogni giorno sui media.

Eppure, nonostante ciò, la Procura erariale siciliana è rimasta candida ed inconsapevole, imputando all’ente ed ai suoi dirigenti centinaia di migliaia di danni erariali, per le “condotte” riconducibili che parteciparono al “ciclo della performance”.

In piena trance agonistica di aziendalismo all’amatriciana e formalismi, la Procura attivò, dunque, l’azione erariale, come se il vento di tempesta e la frana giuridica avventatesi sulle province non fossero mai esistite.

L’accusa evidenziò che gli obiettivi non vennero fissati annualmente e anche quand’anche lo fossero stati, la valutazione negli anni 2014, 2015 e 2016, nel pieno dello tsunami normativo scatenato dalla sconsiderata riforma, non poteva essere considerata legittima, “perché nessuno degli obiettivi era sfidante, bensì tutti genericamente e indistintamente riferibili alla ordinaria amministrazione”.

La Procura si mosse nel solco di un equivoco scatenato per anni da valutazioni del tutto erronee e non condivisibili delle Sezioni regionali di controllo: cioè, l’idea, appunto, che gli obiettivi dovessero riguardare attività “straordinarie”, ulteriori, diverse, aggiuntive.

Una visione della normativa e delle regole operative del tutto travisata. Il sistema chiamato “ciclo della performance” non richiede per nulla, infatti, che essa sia connessa obbligatoriamente ad attività aggiuntive e straordinarie, bensì l’impianto di un’organizzazione capace di individuare processi operativi, fasi e risultati, misurabili in base a standard e kpi (key performance indicators): quel che è da misurare sono i risultati dell’azione, non la circostanza che essa possa riferirsi ad attività “straordinarie”, per altro ben difficili da realizzare visto che le PA possono e debbono circoscrivere la propria azione gestionale alle competenze spettanti e non inventarsi funzioni inesistenti, perché ciò piace a certa narrazione dei media o di dottrine e soggetti fantasiosi.

Ma, più delle considerazioni esposte sopra, valgono quelle del collegio giudicante, che demoliscono totalmente gli assunti della Procura:

  • Per quanto attiene innanzitutto agli anni 2014 e 2015, va rammentato che il Piano degli obiettivi 2014 è stato approvato dagli organi della Città metropolitana di Catania a metà del mese di maggio; anche negli anni successivi erano stati adottati atti di organizzazione, non sempre formalizzati con delibere, in conseguenza delle estreme difficoltà normative ad approvare i bilanci di previsione; la Procura si è limitata a considerare le date di approvazione degli atti formali (Peg e quant’altro), senza prendere atto che l’ente aveva comunque adottato per tempo atti di programmazione gestionale;
  • Il Piano degli obiettivi 2015 è stato approvato in via definitiva a fine anno; tuttavia già dall’inizio dello stesso anno era stato adottato il “Piano obiettivi provvisorio 2015”;in questo passaggio, il Collegio conferma quanto sintetizzato sopra;
  • Il Collegio ritiene di dovere affrontare il problema della natura e delle caratteristiche degli obiettivi da inserire nei piani della performance delle Amministrazioni pubbliche, atteso che il Pubblico Ministero ha sostenuto, senza darne dimostrazione, che la maggior parte degli obiettivi individuati dal Piano degli obiettivi PDO della Città Metropolitana di Catania erano di ordinaria amministrazione e di mero mantenimento, cosicché non potevano fungere da obiettivi effettivi con conseguente riconoscimento della retribuzione di risultato; con questo passaggio, il collegio, correttamente, esordisce nell’ampia argomentazione con cui priva di pregio la concezione dell’obiettivo “sfidante” come vuoto slogan, per attribuirgli una visione concreta;
  • Non è dunque preclusa dal legislatore la fissazione degli obiettivi cosiddetti di mantenimento, che mirano cioè a stabilizzare risultati già acquisiti; si pensi al caso di un ente che abbia attivato negli anni precedenti un nuovo servizio o abbia promosso un modo più efficiente di svolgere un servizio. D’altra parte la determinazione per ogni anno di obiettivi nuovi e diversi potrebbe pregiudicare la reale efficienza dell’azione amministrativa e l’abbandono di finalità di lungo periodo già in parte realizzate; questo passaggio è di capitale importanza: la Sezione giurisdizionale smonta l’idea astratta e propria di chi oggettivamente non ha cognizione precisa del concreto agire amministrativo, che ogni anno ci si possa o debba “inventare” obiettivi nuovi o “straordinari”. Quel che conta è l’efficienza nella gestione, la quale non può che ricomprendere l’ordinarietà. Un comune deve pur produrre carte di identità: la funzione è ordinaria, ma il risultato cambia se il tempo di attesa è di 3 mesi o di pochi giorni;
  • L’incremento della qualità e dell’efficienza di un servizio, pur se quest’ultimo rientra nell’ordinaria amministrazione, può validamente costituire un obiettivo di performance; dunque, la “performance” è conseguenza della qualità dell’erogazione, non dell’ “invenzione” del progetto;
  • La Procura, che comunque ammette che non tutti gli obiettivi devono essere necessariamente “sfidanti”, avrebbe dovuto dimostrare che negli obiettivi di mantenimento è mancato il maggiore impegno di personale; a ben vedere, non conta in alcun modo la distinzione tra obiettivi “straordinari” o “aggiuntivi” da un lato, e di “mantenimento”, dall’altro: è essenziale il beneficio apportato alla comunità, connesso all’efficienza;
  • La Procura, pertanto, avrebbe dovuto esaminare ciascun obiettivo, valutarne le caratteristiche, verificarne l’attuazione, considerare il contesto amministrativo-finanziario; ecco un altro punto fondamentale: le caratteristiche degli obiettivi mutano al mutare delle condizioni. Per un ente come le province in quegli anni piagate dalle afflizioni di riforme devastanti, anche il mantenimento degli standard di efficienza, con minori risorse, un assetto politico sconvolto, minore personale, era di per sé “sfidante”. Perché per il Real Madrid “sfidante” è ogni anno vincere la Champion’s League; per una squadra di provincia, “sfidante” è restare nella massima serie;
  • Va altresì osservato che la valutazione del ciclo della performance deve tener conto della situazione di ciascuna amministrazione. Nel caso specifico la Procura ha omesso di considerare la specifica situazione finanziaria dell’ex Città Metropolitana, che aveva subito una cospicua riduzione dei trasferimenti finanziari e del numero di unità di personale delle ex Province, avviata dal legislatore regionale, che ha determinato incertezza in ordine alle dotazioni finanziarie e umane degli Enti intermedi, che, nondimeno, hanno mantenuto le funzioni attribuite in precedenza e hanno dovuto; qui e nei successivi passaggi il Collegio spiega molto bene che non è possibile e legittimo fare l’esegesi del lavoro altrui sulla base di mere petizioni astratte di principio;
  • In conseguenza di tali normative, sono sensibilmente diminuiti i trasferimenti finanziari per gli enti intermedi, come la Città Metropolitana, che tuttavia hanno dovuto garantire gli stessi servizi e le stesse funzioni già di competenza delle ex Province;
  • In tale contesto l’espletamento di un accettabile livello di servizi essenziali costituiva di per sé un obiettivo di mantenimento ma anche  di rilevante difficoltà attuativa. Gli obiettivi dei dirigenti, pertanto, non potevano non risentire della grave carenza di dotazioni economiche e strumentali; per le ex province siciliane, quindi, -come argomentato da tutti i convenuti- anche un obiettivo “ordinario” è divenuto “sfidante”.

In conclusione, tutta la retorica degli “obiettivi sfidanti” viene, correttamente e finalmente” posta nel nulla. Un sano bagno di concretezza che si spera venga fatto proprio dalla successiva giurisprudenza, dalle Sezioni regionali e dalla dottrina, col contestuale abbandono di posizioni e presupposizioni astratte, banalizzanti e fonti solo di inutili contenziosi.

Autore

Views: 212

Lascia un commento

Il tuo indirizzo email non sarà pubblicato. I campi obbligatori sono contrassegnati *