paper presentato al Convegno UDITE del 19 e 20 Aprile 2024 a Siena – A cura di M. Balducci
Il convegno è dedicato al tema de i segretari degli enti locali alla sfida del buon governo e del cambiamento. Nell’ambito di questo tema mi è stato assegnato il compito di delineare, seppur brevemente, un quadro di tipo comparato cui poter riferire la figura del segretario degli enti locali italiano. Il buon governo ed il cambiamento che tipo di segretario richiedono? Per poter contribuire positivamente al cambiamento e al buon governo il segretario dell’ente locale che funzioni deve svolgere e che competenze deve avere? La speranza di questo contributo è che una prospettiva comparata possa offrire degli sounti di riflessione utili per dare risposte a queste due domane.Dunque cercheremo di vedere che cosa sono e che cosa fanno i titolari di posizioni simili a quella di segretario degli enti locali in altri paesi. passeremo rapidamente in rassegna la situazione in Belgio. Olanda, nel Land della Rheinland Westfalen, nel Land del Baden Württemberg (qui va
rammentato che la Germania è uno Stato Federale con strutture din governo locale simili ma non uguali in tutti i Laender) , in Francia, con accenni a Spagna e Inghilterra (non Scozia né Galles) con continui richiami all’Italia. Chiedo venia ai partecipanti non italiani di questo convegno se questo mio contributo sarà focalizzato sull’Italia anche se si pone in una prospettiva comparata. La comparazione verrà fatta per cercare di capire la situazione italiana. La comparazione verrà fatta in ordine ai seguenti aspetti:
a) i rapporti tra il segretario e gli organi elettivi (cercheremo di evitare la tematica capziosa e priva
di valore scientifico del rapporto tra politica e amministrazione)
b) i rapporti tra ente locale e lo Stato e l’eventuale ruolo giuocato dai segretari
c) il controllo sulle decisioni degli enti locali e sul ruolo eventualmente svolto dal segretario in
ordine al controllo
d) la formazione del segretario e la sua carriera
Non va sottovalutato il fatto che il ruolo giocato da una qualunque istituzione dipende in grande misura dal contesto in cui questa istituzione si colloca. Ne consegue che la nostra analisi sarà un combinato di raffronti tra Paesi e raffronti tra singole istituzioni e variabili.
2.L’area di cultura germanica o della sussidiarietà
Nei Paesi dell’area Germanica, caratterizzata dalla cultura della sussidiarietà, la figura del Segretario non esiste. Esiste in alcuni Laender lo Stadtdirektor (Direttore di Città). Nei Laender dove il Bürgermeister è eletto dal Consiglio, il Consiglio sceglie parimenti tra i vertici amministrativi della macchina comunale lo Stadtdirektor Dove il Bürgermeister è eletto direttamente dai cittadini non esiste alcun Stadtdirektor. Nel Baden Württemberg per potersi candidare alle elezioni per il Sindaco bisogno prima provare, con il proprio c.v., all’amministrazione del Distretto (Landeskreis) che si hanno le competenze per guidare una amministrazione complessa. A partire dagli anni ‘90 dello scorso secolo la figura del Segretario tende ad evolvere in Direttore in Francia e Belgio. Torneremo su questo argomento più avanti. Va qui notato di sfuggita che in Inghilterra non è mai esistito il Segretario ma esiste il Chief Executive Officer. Qui possiamo iniziare a fare alcune considerazioni a valore generale. Innanzi tutto possiamo vedere che viene dato un grande peso allo legittimazione tecnico professionale. Nel Baden Württemberg la legittimazione democratica (elezione diretta del Sindaco) si accoppia con la legittimazione tecnico-professionale: per candidarsi a Sindaco bisogna aver dimostrato (con il proprio c.v.) che si è capaci di guidare una macchina amministrativa. Abbiamo anche l’opposto: le legittimazione tecnico professionale viene mediata con la legittimazione democratica. Si tratta del caso della Rheinland Westfalen, dove lo Stadtdirektor è scelto dal Consiglio (quindi da un porgano politico) tra i funzionari già in servizio nell’amministrazione (quindi tra chi ha già dimostrato di avere competenze tecnico-professionali). Va poi rimarcato che l’area germanica, dove la figura del Segretario degli Enti locali non
esiste, è l’area della sussidiarietà che presuppone che la legittimità salga dal basso (il Comune in quanto ente più vicino ai cittadini) verso l’alto mentre dove esiste il Segretario la legittimità scende dall’alto verso il basso.
3.Paesi Bassi e Belgio
Una nota particolare richiedono i Paesi Bassi. Qui il Sindaco è nominato dal Re e guida la macchina amministrativa, Il Consiglio (eletto) elegge nel suo seno il Chairman che rappresenta la Comunità. I Paesi Bassi sono noti per aver sviluppato strumenti sofisticati (ricordiamo qui il Tilburger Modell) atti a garantire al Consiglio un monitoraggio continuo e dettagliato delle attività della macchina comunale. Non è azzardato sostenere che il sindaco nei Paesi Bassi è un “Direttore Generale” scelto dal Re per le sue comprovate competenze manageriali. Si fa presente che in Belgio il Sindaco è scelto dal Re tra tre nominativi proposti dal Consiglio. La scelta del Re appare di solito orientata “alla competenza piuttosto che alla rappresentatività”. Di nuovo sia nei Paesi Bassi che in Belgio si cerca di mediare la legittimazione democratica con la legittimazione tecnico-professionale. In Belgio il segretario è scelto dal Sindaco tra i funzionari in servizio (magari in un comune diverso anche se capita raramente). Il Segretario, in Belgio, può assumere anche la funzione di Direttore Generale. Il rischio che un Direttore Generale (cui compete la direzione unitaria della macchina comunale) potrebbe entrare in conflitto con i singoli échevins (assessori) che godano di autonomia rispetto al Sindaco contiene questa pratica. In Italia, in effetti, dove le decisioni sono presso che tutte della giunta (un organo collegiale) anche se il Sindaco è eletto direttamente dai cittadini, il Direttore ha effettivi poteri solo nei piccolissimi comuni dove i singoli assessori hanno la autorizzazione dal loro datore di lavoro esclusivamente di assentarsi dal lavoro per partecipare alle riunioni di giunta e non per essere presenti in comune e dirigere i lavori del proprio assessorato. Il fatto che il TUEL delimiti la possibilità di avere Direttori Generali ai Comuni con più di 100.000 abitanti ha portato al fallimento della funzione di Direttore Generale.
4.Il caso della Francia
I segretari dei Comuni possono essere impiegati nei comuni con meno di 3.500 abitanti e sono spesso l’unico collaboratore amministrativo del Sindaco (bisogna tener presente che in Francia esistono più di 37.000 comuni e che sono operativi i Centri di Gestione), A partire da 2.000 abitanti i Comuni possono reclutare dei Direttori Generali (concorso di categoria A). Dopo l’abolizione del ruolo dei Segretari Comunali nel 2001 i Sindaci possono reclutare del personale di categoria A o di categoria B o di categoria C per le funzioni di segretario Comunale. Il 60,4 % dei Segretari appartengono alla categoria C la meno pagata. Il salario medio per i segretari in Francia è 22.750 euro l’anno pari a ca. € 12.5. Si può divenire segretari con contratti di diritto privato. Riassuntivamente in Francia si presenta come segue:
comuni con meno di 2.000 abitanti : solo Segretari con gradi e qualifiche variabili,
comuni con tra 2000 ab. – 3500 ab. : vuoi Segretari vuoi Direttori
comuni con 3500 e oltre : solo Direttori
In Francia va segnalato che esistono ca. 37.000 comuni. Quindi esistono comuni molto piccoli. Si tratta dei comuni dove è possibile reclutare dei Segretari con gradi e qualifiche variabili. Va tenuto presente che in Francia esistono due istituzioni cui l’Italia dovrebbe guardare per possibili spunti di riflessione:
- i Centres de Gestion : si tratta di persone giuridiche di diritto pubblico cui le Comunità
Locali esternalizzano, con un processo di fatturazione, la realizzazione di tutta una serie di
servizi (paghe dei dipendenti, pagamento dei fornitori etc.) - le Comunità Urbane : di fatto tutti i 37.000 comuni sono inseriti in una Comunità Urbana
cui sono demandati i servizi tecnici. Le realizzazione di queste Comunità Urbane sta
facendo sparire molti enti partecipati (in Francia denominati Sindacati). Le Comunità
Urbane francesi richiamano molto da vicino i Landeskreise tedeschi.
Queste due istituzioni stanno rendendo meno critiche le situazioni dei piccoli comuni.
5.I rapporti tra gli Enti Locali e lo Stato
Tutti i paesi considerati hanno ratificato la Carta Europea dell’Autonomia Locale. Non esiste
alcuna tutela amministrativa. Non esiste alcun controllo preventivo. Qui si segnala il caso Francese
dell’approvazione del bilancio preventivo. Se non approvato entro il 30/11 dell’anno x-1 viene
redatto dalla Corte dei Conti. Tutti gli atti degli enti locali sono sottoposti a controllo successivo.
Non esiste la prassi della richiesta di un parere al Ministero competente. Ogni ente locale è
chiamato a prendere le decisioni necessarie il più rapidamente possibile. Ogni decisione verrà poi
controllata e vagliata.
In nessuno dei Paesi Considerati esiste la necessità di un “parere di legittimità” preventivo
espresso dal Segretario.
In nessun dei Paesi considerati esiste un “albo” dei Segretari gestito dal Ministero degli
Interni con meccanismi di accesso gestiti dal Ministero degli Interni. Questo “albo” è in palese
contrasto con la “Carta Europea dell’Autonomia Locale” (ratificata dall’Italia senza riserve con la
legge 439 del 1989).
In Francia esiste un “Centro Nazionale della Funzione Pubblica Territoriale” (CNFPT) che
è un ente bilaterale che fa riferimento alla associazione delle comunità locali e ai sindacati. Questo
ente bilaterale gestisce la formazione (iniziale e continua dei funzionari delle comunità locali) e i
funzionari idonei. La nostra Agenzia dei Segretari Comunali si era ispirata al modello francese.
Non va dimenticato che nei Paesi dell’area germanica è forte l’influenza del livello
comunale verso lo Stato (principio di sussidiarietà).
massimo.balducci@crogef.it
6.Formazione e carriera
Contrariamente a quanto succedeva in passato, in nessuno dei Paesi considerati si entra in
servizio subito come “segretario”, contrariamente a quanto avviene in Italia. In Francia e in
Germania si entra in servizio solo dopo un adeguato periodo di formazione (dedicato al saper fare e
non alla teoria) e si segue un percorso tra vari enti schematizzabile come segue: inizialmente si
presta lavoro in enti di grandi dimensioni in vari settori funzionali (urbanistica, personale, lavori
pubblici, sociale etc.) e solo in un secondo momento si passa alla posizione di segretario e/o
direttore, iniziando in un piccolo comune per poi passare, eventualmente, a comuni di maggiori
dimensioni.
Notiamo qui che l’accesso diretto ed immediato alla posizione di Segretario era congruente
con la funzione di “funzionario dello stato” incaricato di vigilare sull’autonomia delle comunità
locali.
La formazione in Germania è realizzata dalle Verwaltungshochschulen con il noto metodo
duale, i cui contenuti sono: economia, gestione, etica, diritto, formazione orientata ai problemi
(multidisciplinare) non alle materie. Si fa comunque presente che i conenuti di tipo giuridico sono al
di sotto del 20% della formazione erogata.
In Francia la formazione è affidata agli INET: anche qui si tratta di formazione
multidisciplinare orientata ai problemi.
Le differenze fondamentali tra l’approccio tedesco e quello francese sono riassumibili come
segue: - in Francia si viene formati (esclusivamente sul “saper fare”) dopo aver superato il
concorso, mentre in Germania si entra nella funzione pubblica (vuoi Statale, vuoi
locale) solo attraverso uno speciale cursus di formazione; - in Francia si acquisisce prima il tutolo scolastico, poi si fa il concorso e poi si viene
formati al “saper fare” mentre in Germania l’acquisizione del titoo di studio avviene
contestualmente all’idoneità al servizio.
In Spagna si entra sostanzialmente con una formazione universitaria presso che
esclusivamente giuridica. Del resto in Spagna e nell’America Latina la funzione di Segretario resta
fondamentalmente quella di svariati decenni or sono: garanzia della legalità.
In Belgio i Segretari/Direttori hanno sempre più spesso una formazione in gestione. Il loro
inserimento è spesso accompagnato dal SELOR, un sistema concepito per la funzione pubblica
federale cui le Regioni, le Comunità e gli Enti locali fanno sempre più spesso ricorso.
7.Restare al passo con i tempi
Qui va richiamata l’attenzione sul fatto che negli anno ‘70 e ‘80 dello scorso secolo abbiamo
avuto in Europa una pesante ondata di decentramento. Qui di seguito (i) richiameremo le tappe
principali di questo decentramento, (ii) ci chiederemo che cosa ha causato questo decentramento e
(iii) vedremo quale impatto questo decentramento ha avuto sulle funzioni e sulle capacitò operative
(competenze professionali) del Segretario deghli Enti Locali.
In Germania, tra il 1965 ed il 1975, i Länder hanno intrapreso una riforma amministrativa
che ha esteso in maniera significativa le competenze dei comuni e ne ha rafforzato l’autonomia
finanziaria; tra i provvedimenti più significativi rammentiamo qui la ventunesima legge
fondamentale del 12/5/1969 (implementata l’ 1/10/1970), relativa ai rapporti tra Bund e Länder, che
ha ampliato in maniera significativa le competenze dei livelli inferiori di governo in Germania, tra il
1965 ed il 1975, i Länder hanno intrapreso una riforma amministrativa che ha esteso in maniera
significativa le competenze dei comuni e ne ha rafforzato l’autonomia finanziaria; tra i
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provvedimenti più significativi rammentiamo qui la ventunesima legge fondamentale del 12/5/1969
(implementata l’ 1/10/1970), relativa ai rapporti tra Bund e Länder, che ha ampliato in maniera
significativa le competenze dei livelli inferiori di governo.
I n Francia , il codice dell’amministrazione comunale del 1957 è stato emendato nel 1970 con
la legge 1297 che ha diminuito i controlli sui comuni; con la legge del 31/12/1966 sono state create
le associazioni di comuni (communautés urbaines); con la legge del 16/7/1971 è stata prevista la
possibilità di creare consorzi di comuni; con le leggi del 31/12/1973 e del 29/7/1975 è stata
aumentata l’autonomia finanziaria dei comuni; i decreti 64-251 e 64-262 del 14/3/1964 hanno dato
vita ad una prima forma di governo regionale; con la legge del 5/7/1972 sono state create le regioni
in quanto strumento di decentramento economico; la legge del 213/1982(completata dalla legge del
22/7/1982) ha condotto a termine il processo di regionalizzazione; le leggi del 5/1/1988, del
3/2/1992 e del 6/2/1992 hanno riorganizzato il livello comunale di governo.
I n Spagna , la costituzione democratica del 21/12/1978 è basata espressamente sul principio
del decentramento; decentramento che è poi stato realizzato progressivamente tra il 1983 ed il
1985 (si rammenta qui soprattutto la legge del 2/4/1985).
I n Danimarca , il governo locale è stato ristrutturato da una legge dell’ 1/4/1970 che, tra le
altre cose, ha ridotto in maniera significati va il numero delle contee (province) e dei comuni.
I n Belgio , con la riforma costituzionale del 1970, sono state create le «regioni» e le
«comunità»; con la legge del 30/12/1975 è stato ridotto significativamente il numero dei comuni;
nel 1985 la legge comunale è stata sostituita da una nuova legge comunale (del 2615/1985).
I n Grecia , la costituzione del 1975 prevede un significativo decentra mento; nel 1986 (con
la legge 162211986) sono state create le regioni.
Da ultimo possiamo ricordare il caso del nostro Paese: - nel 1970 vedono la luce le regioni a statuto ordinario; nel 1977 (DPR 616) si ha un vasto
decentramento di competenze dal centro alla periferia; - nel 1978 (legge 833) il sistema sanitario nazionale viene ancorato al livello regionale di
governo; - nel 1990 (legge 142) viene sostituito il testo unico sulla legge provinciale e comunale del
1934; - nel 1993 (legge 81) si va verso un sistema di tipo presidenziale (con un sindaco eletto
direttamente e non più responsabile verso il consiglio); - con la legge 144 del 1989 e con il D.Lgs. 504 del 1992 ai comuni viene riconosciuta una
significativa capacità impositiva.; - seguono le Leggi così dette BASSANINI (la L. 59/97 e la L. 127/97 con il collegato Dlgs
112/97) e, da ultimo, la riforma del Titolo 5° della Carta Costituzionale.
Perché questa generalizzata spinta al decentramento? Cambiano I compiti dello Stato che da
Stato Regolatore (chiamato prevalentemente a garantire l’ordine pubblico e la legalità) diventa
Stato Funzionale chiamato a fornire servizi e gestire infrastrutture.
massimo.balducci@crogef.it
Alcuni dati sull’Italia per capire la portata di questo sviluppo. All’inizio del ‘900 la
percentuale di PIL realizzata dal settore pubblico era inferiore al 5%. Negli anni ‘70 dello scorsi
secolo tale percentuale era già passata a ca. Il 47%. Agli inizi dello scorsio secolo il 78% delle spese
pubbliche erano destinate al settore militare. Negli anni ‘70 dello scorso secolo le spese militari
rappresentavano meno del 2% delle spese pubbliche.
Orbene Lo Stato Funzionale deve essere decentrato ad evitare che il centro diventi un collo
di bottiglia. Sia a Berlino che a Parigi che a Copenaghen che a Roma ci si rende conto che è
indispensabile spingere verso la periferia la maggior parte di decisioni possbili. Altrimenti il centro
si ingolfa e blocca il funzionamento della macchina statale. Il decentramento degli anno ‘70 e ‘80
dello scorso secolo non è dovuto al rifiorire dei localismi e dei dialetti ma alla evoluzione dei
compiti della macchina statale che, alla funzione originaria di garanzia della legalità e
mantenimento dell’ordine pubblico, ha aggiunto la erogazione di servizi e la gestione di
infrastrutture.
massimo.balducci@crogef.it
Il decentramento – tecnicamente inevitabile- richiede nuove competenze sia al centro che in
periferia. In periferia si ha bisogno di competenze gestionali. La transizione da Segretario a
Direttore è dovuta a questo sviluppo.
8.Una transizione incompleta; la prospettiva del capostazione
Il passaggio da segretario a direttore in Italia si è bloccato. In maniera particolare si è fatto
un grande salto indietro con il dissolvimento dell’Agenzia dei Segretari e il passaggio delle funzioni
di questa al Ministero dell’Interno. La gestione dell’Albo dei Segretari da parte del Ministero
dell’Interno è una patente violazione della Carta Europea dell’Autonomia locale. Il Segretario degli
enti locali in Italia si trova in una situazione schizofrenica: da una parte è definito dalla l. 127 del
1997 come “il consigliere del Sindaco” e, dall’altra, è il funzionario di polizia giudiziaria che
segnala alla procura della Corte dei Conti i comportamenti che ritiene non corretti (che magari è
stato lui stesso a consigliare al Sindaco!).
I pochi segretari sopravvissuti vivono, ovviamente, molto male questa situazione e
ambiscono ad un cambiamento radicale. Il timore è che si aspiri, anziché a superare il guado e a
tagliare i ponti con il passato, a fare indietro tutta a rimettere in vigore l’art 51 della legge 142 del
1990 che dava al Segretario, in quanto funzionario prefettizio, il potere di sovraintendere in maniera
esclusiva la macchina comunale. Per questi motivi i Segretari sono oggi l’incubo per molti comuni.
Si tratta di abolire ogni residuo legame con il Ministero dell’Interno e di abbandonare l’illusione
che si possa “nascere già segretari”. Oggi il segretario deve essere un direttore e direttori si diventa
dopo un percorso tra vari comuni, iniziando dai pi+ grandi dove si apprendono le funzioni
specialistiche per arrivare ai più piccoli dove si può svolgere la funzione di Chief Executive Officer.
La situazione dei segretari italiani degli enti locali richiama la vicenda dei capistazione.
L’informatica ha, a partire dagli anni ‘80 dello scorso secolo, cambiato radicalmente la gestione del
traffico ferroviario che, oggi non fa più riferimento alle stazioni ma ad interi bacini. La partenza e
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l’entrata in stazione dei singoli convogli non è più gestita dal capostazione ma dai centri territoriali.
Sopra le Alpi i capistazione hanno capito questo sviluppo e lo hanno abbracciato divenendo i
respnsabili della gestione economica della stazione. Da noi i capistazione si sono arroccati nella
difesa della propria posizione e, di fatto sono spariti.
BIBLIOGRAFIA MINIMA
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