di Massimo Balducci
Al punto 1.3.11. dell’accordo tra l’Italia e la Commissione UE relativo al PNRR l’Italia si impegna ad introdurre nelle sue amministrazioni un sistema di contabilità definito “accrual”. All’art 10 (commi dal 3 al 12) del DL 13 del 2024 si delinea la messa in opera di questo impegno, cosa che sta creando un grande disagio negli operatori. Tutto l’ambaradan è frutto esclusivamente di una serie di malintesi tra i contraenti (Governo Italiano e Commissione UE). Vediamo di sbrogliare la matassa.
Innanzi tutto dobbiamo chiederci che cosa si debba intendere con contabilità accrual. Orbene la contabilità accrual, nei Paesi Anglosassoni, non è niente altro che la “contabilità di competenza”, la contabilità che registra il diritto a riscuotere e il dovere di pagare. Qui va fatta una piccola digressione storica per poter inquadrare il primo malinteso.
Sopra le Alpi la contabilità degli Stati Territoriali si è venuta sviluppando ben prima che si sviluppasse una sofisticata teoria contabile. La contabilità degli Stati Territoriali si è sviluppata come una serie di puntuali registrazioni delle entrate e delle uscite, di fatto come una serie di registrazioni che tenevano sotto controllo il flusso continuato della cassa. La contabilità pubblica sopra le Alpi, nei Paesi anglosassoni ma anche in quelli di tradizione germanica, è prevalentemente una contabilità di cassa che registra il cash flow. Recentemente (negli ultimi 15/20 anni) sopra le Alpi si prende consapevolezza che una contabilità giuridica, di competenza arricchisce la semplice fotografia dei flussi di cassa. Quindi da alcuni anni nelle Amministrazioni che si trovano sopra le Alpi si aspira ad arricchire la gestione del cash flow con una gestione giuridica, di competenza, con una contabilità che in Inglese di definisce accrual bookkeeping. La situazione italiana è profondamente diversa. Lo Stato Italiano, come Stato Territoriale (oltre che Nazionale) si afferma nella seconda metà del XIX secolo. La contabilità viene codificata sostanzialmente negli anni ‘80 dell’800 come contabilità sostanzialmente ed esclusivamente giuridica, contabilità che registra il diritto a riscuotere e il dovere di pagare, di fatto trascurando la parte relativa alla registrazione delle entrate effettivamente riscosse e le uscite realizzate. Alcuni problemi non trascurabili dipendono proprio da questa prevalente gestione giuridica della contabilità al punto che il rischio di prendere impegni di spesa per cifre che si ha il diritto di riscuotere ma che non sono state riscosse non è affatto trascurabile.
Quindi il primo grande malinteso tra l’Italia e la UE consiste proprio in questa confusione: dare per necessario all’amministrazione italiana introdurre una contabilità giuridica mentre da noi il tallone d’Achille è rappresentato dalla zoppicante gestione del cash flow, tutto il contrario di quanto si verifica sopra le Alpi.
Due ulteriori malintesi sono riscontrabili nell’art 10 del DL 13/2024. Il primo di questi ulteriori malintesi riguarda il fatto che il legislatore italiano sembra voler ipotizzare una contabilità basata sulla partita doppia. Orbene quello di dotare la contabilità pubblica della partita doppia è una aberrazione ingiustificabile. Nei Paesi Anglosassoni a nessuno viene in mente di adottare la partita doppia nella contabilità pubblica. La partita doppia presuppone una corrispondenza biunivoca tra servizi/beni forniti e contropartite finanziare ricevute. Questa corrispondenza biunivoca non può esistere nelle pubbliche amministrazioni dove le entrate sono prevalentemente dovute al gettito fiscale. Chi avesse voglia di fare l’esercizio, può andare a controllare sul web le tabelle dei bilanci delle pubbliche amministrazioni USA o del Regno Unito per rendersi facilmente conto che non corrispondono alle tabelle della contabilità di una impresa privata.
L’ultimo malinteso rigarda il fatto che l’art. 10 del DL 13/2024 sembra prefigurare l’adozione di una sorta di Stato Patrimoniale da parte delle nostre amministrazioni. Un tentativo simile fu fatto negli anni ‘80 dello scorso secolo in Spagna ed in Belgio. Lo scopo latente di questi tentativi da parte di Belgio e Spagna era quello di poter utilizzare il patrimonio pubblico come collateral a garanzia del debito pubblico e, quindi, ridurre il costo del servizio del debito. Ben presto Belgio e Spagna hanno ridimensionato le loro speranze. Per due motivi. Innanzi tutto, la vacuità dell’esercizio di stimare il valore patrimoniale di parte del patrimonio pubblico (ad esempio un monumento). Poi perché non tutto il patrimonio delle amministrazioni degli Stati Europei può essere alienato e, quindi, utilizzato come collateral in un prestito.
In chiusura di queste righe due ulteriori osservazioni.
Innanzi tutto, l’invito a scaricare gratuitamente i risultati di una analisi comparata (durata vari anni e realizzata in collaborazione con il Consiglio d’Europa) sui meccanismi di gestione della performance (e, quindi, anche sui sistemi di bookkeeping) in cui questi temi sono approfonditi. Si tratta del testo W. ANELLO, M. BALDUCCI (eds.) , Cosa si può imparare dagli altri: peers’review of performance management at local level in Italy, France, UK, Belgium, Germany, Franco Angeli, Milano, with the support od Council of Europe, 2021 ; il testo è scaricabile gratuitamente in modalità open access al link https://www.torrossa.com/en/resources/an/5137760 o anche da http://bit.ly/francoangeli-oa
L’ultima osservazione è un appello alla persone di buona volontà, operatori, studiosi e politici a voler mettere mano al problema e raddrizzare la confusione che sta aumentando il marasma della nostra amministrazione.