La proroga dello scudo contro la responsabilità erariale per colpa grave non si basa su condizioni di emergenza.

Il cosiddetto “scudo erariale” trova la propria origine nell’articolo 21 del d.l 76/2020, convertito in legge 120/2020. La norma inizialmente stabiliva, al comma 2: “Limitatamente ai fatti commessi dalla data di entrata in vigore del presente decreto e fino al 31 luglio 2021, la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica per l’azione di responsabilità di cui all’articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, è limitata ai casi in cui la produzione del danno conseguente alla condotta del soggetto agente è da lui dolosamente voluta. La limitazione di responsabilità prevista dal primo periodo non si applica per i danni cagionati da omissione o inerzia del soggetto agente”.

La durata dello “scudo” è stata prorogata fino al 30 giugno 2023 dall’articolo 51, comma 1, lettera h), del d.l. 77/2021, convertito in legge 108/2021.

Come è noto, l’attuale Governo ha fatto in modo di prorogare ulteriormente la durata dello scudo fino al 31 dicembre 2025, connettendo indirettamente tale scudo alla gestione del Pnrr e, dunque, alle responsabilità ad essa connesse.

A parte che non si capisce perché prorogare lo scudo fino al 31.12.2025, visto che il Pnrr si esaurisce un anno dopo, il 31.12.2026, nel merito l’allungamento dell’efficacia di questa misura appare oggettivamente priva di giustificazioni.

Le ragioni sono ovvie. Per esplicitare non si può fare a meno di evidenziare che si tratta sin dall’origine di una disposizione normativa frettolosa e parzialmente fuori bersaglio.

Essa nasce in un periodo delicatissimo per la vita di tutti, la piena pandemia del 2020, quando non solo l’emergenza sanitaria imponeva, ma anche il repentino blocco dei mercati, dei commerci, degli approvvigionamenti e delle attività produttive, oltre che i rallentamenti al funzionamento ordinario delle PA, resero estremamente difficile gestire qualsiasi procedura amministrativa.

Espletare un appalto, un concorso, effettuare un contratto, anche solo adottare e pubblicare atti, disporre collaudi, pagare fatture era un problema rilevantissimo, mentre in via d’urgenza, tuttavia, occorreva adottare decisioni spesso “extra ordinem”, cioè straordinarie perché cagionate da un evento, la pandemia, mai affrontato prima.

Nonostante le difficoltà operative sintetizzate prima, occorreva comunque acquistare beni (basti pensare alle mascherine) o servizi (si pensi alla “carta acquisti” per le persone in situazione di indigenza) “qui e subito”, scavalcando letteralmente vincoli, procedure, passaggi amministrativi ordinari e, dunque, inadeguati all’emergenza.

Nel 2020 ordinanze, decreti urgenti, affidamenti senza gara, impegni di spesa provvisori e da rettificare in base alle concrete necessità erano all’ordine del giorno.

Risultava evidente a chiunque che, però, adottare decisioni straordinarie, spesso al di fuori dei confini procedurali e di legittimità ordinari, comportava l’esposizione al rischio che verifiche e controlli successivi, “sulla gestione” avrebbero attivato l’iniziativa della Procura della Corte dei conti nei confronti dei funzionari ed amministratori autori degli atti. Ma, rischi di annullamento e privazione di effetti delle decisioni sarebbero potuti emergere, al di là del danno erariale, anche in sede di giurisdizione amministrativa.

Sarebbe stato, quindi, necessario che il Legislatore si rivolgesse alle giurisdizioni, in particolare contabile ed amministrativa, per dettare regole estremamente precise poste a limitare se non escludere del tutto l’azione erariale, da un lato, e l’ammissibilità di alcuni tipi di ricorsi amministrativi, dall’altro, per non mettere in discussione un operato d’urgenza.

Si scelse una strada se si vuole più facile, quella, appunto, dello scudo, cioè l’introduzione di una limitazione alla responsabilità erariale al solo caso del dolo.

Una scelta di per sé criticabile. Gli scudi alle responsabilità spesso fanno crescere la voglia di altri scudi: non è un caso che i sindaci ormai da anni gridano a gran voce per lo scudo penale (la risposta sarebbe, in parte, l’abolizione dell’abuso d’ufficio) ed erariale (trasferendo sempre e comunque la responsabilità in capo a dirigenti e funzionari).

Ma, soprattutto, la norma adottata nel 2020 non ha avuto la capacità di limitare l’azione erariale, perché comunque applicabile solo nell’ambito del giudizio: quindi, resta in ogni caso la non simpatica possibilità di sottoporre il funzionario o l’amministratore a giudizio.

Un esempio molto chiaro di quanto lo “scudo” abbia funzionato in ogni caso male è dato dalla sentenza della Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Liguria 10.2.2023, n. 20. Tratta del caso davvero incredibile di un’azione erariale chiesta dalla Procura della Liguria nei confronti di un dirigente di un comune che si era attivato proprio per l’erogazione dei buoni spesa: nonostante la situazione di gravissima emergenza, la Procura ritenne di agire perché detti buoni non vennero erogati in base ad una procedura selettiva da concludere con una “graduatoria”. Come se vi fossero le condizioni di normalità tali da consentire di agire in tale modo.

Nel caso di specie, non si è fatto nemmeno alcun cenno allo “scudo”: il collegio giudicante non ha accolto un’azione erariale che, a ben vedere, non avrebbe dovuto nemmeno essere attivata; ma, il tutto ha comportato l’oggettivamente inutile sottoposizione del funzionario ad un giudizio francamente infondato, l’attivazione del giudizio, i costi ed il tempo affrontati. Ma, lo “scudo” operando sulla valutazione della responsabilità nemmeno avrebbe potuto scongiurare l’azione.

In ogni caso, per quanto lo “scudo” risulti, come visto, uno strumento non pienamente efficace, è chiarissimo il suo legame stretto alla situazione di straordinaria emergenza di quei mesi terribili. Facciamo ricordare tale situazione proprio dalla sentenza 20/2023 della Sezione Liguria: “In proposito il Collegio ritiene di dover subito precisare che tutta la serie di normative emergenziali entrate in vigore nel momento storico contingenziale della pandemia da virus Covid 19 (soprattutto nel corso dell’anno 2020) sono evidentemente caratterizzate in generale da urgenza e pronto intervento nei settori della vita sociale più colpiti dalla pandemia e particolarmente attenzionati dal Governo Italiano, per i quali le medesime sono state di volta in volta dettate. Quanto al caso di specie, riguardante, come detto, la problematica inerente la necessaria solidarietà emergenziale alimentare in quel periodo di pandemia, rilevante soprattutto a livello locale, va rappresentato che a tal proposito, con Ordinanza della Presidenza del consiglio dei Ministri-Dipartimento della Protezione civile n. 658 in data 29 marzo 2020, fu disposto il trasferimento di 400 milioni di euro in favore dei Comuni italiani, per fronteggiare l’emergenza alimentare legata alla pandemia da COVID 19: detta Ordinanza autorizzava ciascun Comune all’acquisizione in deroga, rispetto alle ordinarie procedure prescritte dal Decreto Legislativo n. 50/2016 (Codice dei contratti pubblici), di ‘buoni-spesa’ utilizzabili per gli acquisti di generi alimentari, presso esercizi convenzionati, indicati in apposito elenco pubblicato da ciascun Comune sul rispettivo sito istituzionale ovvero all’acquisto di generi alimentari di prima necessità. … Tanto considerato, il Collegio ritiene che l’Ordinanza di cui si discute abbia voluto privilegiare senz’altro l’aspetto della solidarietà alimentare in un contesto, quale quello emergenziale, vissuto soprattutto nell’anno 2020, dovuto alla pandemia da COVID 19, che mal si concilierebbe con la previsione di rigide regole e procedure burocratiche farraginose, dovendo incidere tempestivamente ed efficacemente su una platea di cittadini versanti in stato di bisogno, per cui l’erogazione del beneficio alimentare andava effettuata a prescindere da rigide formalità prestabilite”.

Nel 2021 la situazione di fatto era ancora sostanzialmente la stessa, anche se in miglioramento, sicchè la proroga dello “scudo” al 30.6.2023, disposta in una fase nella quale per altro non era ancora chiaro se e quando la pandemia sarebbe cessata poteva avere un senso.

Senso che, qui ed ora, nel giugno 2023, con la pandemia per fortuna cessata e la situazione di nuovo sotto controllo e l’economia in crescita, si fa fatica a comprendere.

Lo scudo, se prorogato fino al 2025 o oltre risulta con ogni evidenza staccato e avulso dalle ragioni di emergenza che lo giustificarono a suo tempo e preordinato solo ed esclusivamente a creare una situazione di parziale esclusione da responsabilità per mala gestione delle attività del Pnrr.

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