Il piano integrato di attività e organizzazione aveva l’ambizione di unificare in unico documento tanti strumenti di pianificazione operativa, che erano stati introdotti in tempi diversi dal legislatore e con orizzonti e finalità specifiche. Per realizzare l’integrazione ci sono voluti ulteriori decreti e interpretazioni e da ultimo il poderoso documento di linee guida, corredato da manuali operativi per le più grandi ripartizioni di Pubbliche Amministrazioni, di cui uno specifico per i comuni e le città metropolitane.
Il documento è un compendio di precedenti documenti e indirizzi, tra Anac, Anci, Ministro per la Pubblica Amministrazione, nonché di buone pratiche.
Per certi versi assomiglia al PNA 2025 di Anac, nella misura in cui auspica integrazione e a corredo della stessa propone la formale costituzione di un gruppo di lavoro, l’Integration Team, affinchè i saperi, che presidiano le decisioni programmatiche di vari attori, siano condivise fin dall’inizio.
Chiarisce che la programmazione è top down, ossia deve partire dall’identificazione del valore pubblico che l’Amministrazione persegue, sviluppandosi poi con una analisi strategica del contesto interno ed esterno, e solo a valle gli obiettivi di valore pubblico, supportati da appositi indicatori di impatto, vengono spacchettati in obiettivi di performance, e di salute organizzativa nelle varie declinazioni, del trattamento del rischio anticorruzione, dello sviluppo del capitale umano che è funzionale alla realizzazione del valore pubblico, a loro volta articolati in termini di efficienza ed efficacia, con un occhio particolare alla qualità e alla soddisfazione degli stakeholder-destinatari-cittadini-utenti.
Sancisce che la funzione del bilancio, nonché quella dei fabbisogni di personale e della formazione, è servente rispetto alla pianificazione strategica, nel senso che prima si pianificano gli obiettivi di valore pubblico prioritari e alla luce della scelta di quali perseguire in termini di maggiore urgenza, rilevanza e strategicità, si devono trovare le risorse finanziarie, strumentali, e umane a presidio.
Ribadisce in più punti che il PIAO seleziona solo alcuni obiettivi, quelli veramente importanti, magari solo per il top management, mentre gli altri possono essere inclusi anche in altri documenti. Ritiene complementare al PIAO il sistema di misurazione e valutazione della performance, che diventa la sede per fare alcune scelte coerenti con l’attuale assetto normativo.
Pone l’accento sul commitment politico, e definisce il ruolo strategico dell’organo di vertice politico, individuato nel sindaco, per l’avvio e la definizione dei contenuti di valore pubblico, da cui a cascata, derivano gli altri contenuti del PIAO.
Ipotizza una integrazione, non solo verticale e orizzontale, ma anche esterna, con amministrazioni che soddisfano i medesimi bisogni.
Auspica una comunicazione semplice, una navigabilità del documento, l’uso dell’intelligenza artificiale per analizzare i dati.
Inserisce tabelle su attori e tempi delle varie fasi di costruzione del Piao, e tra gli attori citati, oltre al vertice politico, al vertice amministrativo, ai dirigenti, agli stakeholder, ai responsabili delle funzioni del PIAO (RPCT, personale, informatica, formazione, etc) individua le Strutture Tecniche permanenti definite come quelle che:
– forniscono un supporto metodologico ai vertici e ai dirigenti nel condurre il processo di sviluppo del PIAO;
– facilitano l’interazione e la collaborazione sia tra amministrazione e stakeholder sia all’interno del Gruppo di lavoro.
– Misurano le performance con l’ausilio del controllo strategico e del controllo di gestione.
Propone di costruire un report integrato, esaminando le necessità conoscitive dei decisori, e l’esigenza di tempi adeguati per porre in essere le azioni correttive.
Poche righe su alcune condizioni abilitanti, che possono rendere più o meno impervio il percorso di integrazione del piao, tra cui:
- l’adeguatezza della Struttura Tecnica Permanente in termini quantitativi e di competenze,
- partecipazione del vertice politico-amministrativo,
- livello di informatizzazione del sistema,
- presenza di un sistema professionale competence based,
- livello di condivisione e conflittualità della valutazione individuale,
- collegamento tra sistemi di valutazione individuale e di sviluppo del personale,
- uso delle informazioni di performance nelle decisioni.
Ricordiamo incidentalmente, che anche il controllo strategico e il controllo di gestione dovrebbero essere affidate ad apposite strutture organizzative interne, ma ricordiamo anche che la Corte dei Conti, nella sua relazione annuale sui controlli interni, ha preso atto della debolezza diffusa proprio di questi due tipi di controlli, il primo per la mancanza di indicatori di impatto delle politiche, il secondo per la mancanza della contabilità analitica.
Inoltre spesso le strutture a cui viene nominalmente affidato il controllo di gestione nei comuni, in realtà svolgono una funzione di supporto alla programmazione e alla perfomance, specie in termini di misurazione, ma non hanno gli strumenti per valutazioni di efficienza, ed economicità, come testualmente previsto dall’articolo 147 comma 2 lettera a) del decreto legislativo n. 267/2000, con particolare riguardo al rapporto tra risorse impiegate e risultati.
Tra le condizioni abilitanti, oltre a rafforzare il controllo strategico e il controllo di gestione attraverso la contabilità analitica, altrettanto prioritario è la creazione di un sistema informativo condiviso ed integrato, che consenta di avere delle serie storiche confrontabili dei vari indicatori.
Perché, come si costruiscono gli indicatori, è stato detto e scritto da anni, ma il problema è avere i dati e che siano affidabili, con fonte certa e obiettiva, evitando la produzione di report plurimi da parte dei dirigenti i quali sono i soli detentori delle informazioni necessarie alla misurazione e alla conseguente valutazione, ma che oltre a lavorare per fare le cose, devono produrre carta per vari soggetti interni ed esterni.
Pertanto, posto che anche le linee guida, ipotizzano una realizzazione graduale dell’integrazione del PIAO, il punto di partenza non può che essere la costruzione del patrimonio informativo utilizzabile per le misurazioni dei risultati.
Un elemento che le linee guida auspicano, e cioè di superare la supremazia del bilancio sulle scelte programmatiche, sarà complicato da realizzare, ma non impossibile a condizione che si superino le asimmetrie informative sui dati contabili. Attualmente il bilancio domina il processo di programmazione, e i vari documenti collegati vengono aggiunti come un collage. La prospettiva ribaltata consentirà una migliore realizzazione delle scelte strategiche dell’Amministrazione.
Ma è il commitment politico che, pur definito come la chiave di volta del sistema, ha delle dinamiche che poco si prestano ad una auspicata integrazione aziendalista. Sebbene le linee guida individuino nel sindaco il vertice politico, in realtà nel processo di pianificazione strategica e finanziaria partecipano anche gli altri soggetti di indirizzo politico, il consiglio e la giunta. I governi locali nelle città medio grandi sono per lo più governi di coalizione, spesso espressione di sensibilità diverse sui valori pubblici da perseguire in ambito locale, frutto di limature e, a volte, di spaccature.
Inoltre nel manuale operativo sui comuni e città metropolitane, il programma e le linee di mandato sono poste al vertice della costruzione del PIAO, in quanto recepite nella sezione strategica del Dup. Tuttavia i programmi di mandato sono scritti spesso a più mani in una sorta di collage, alcune parti molto dettagliate, altre più programmatiche, altre che identificano una singola azione simbolica, altre che si riferiscono a temi nazionali e spesso mancano di un ordine di priorità e soprattutto non tengono conto delle risorse economiche, umane e strumentali disponibili.
Se il PIAO sarà o meno colto come opportunità di pianificazione integrata, lo vedremo nei prossimi anni, non tanto inteso come il documento confezionato secondo le linee guida, ma come la capacità dei vari attori di integrare le proprie visioni, e di fare in modo che le scelte strategiche di produzione di valore pubblico siano realizzate e percepite come tali dagli stakeholder.
E infine, ma di primaria importanza il tema delle competenze, giustamente indicate come centrali nel sistema integrato del PIAO, sia nella prospettiva strategica di reclutamento e valorizzazione delle persone che lavorano all’interno della pubblica amministrazione, che come competenze metodologiche che devono sussistere in capo alle strutture tecniche di supporto al PIAO, e soprattutto competenze comunicative, che devono essere possedute da tutti gli attori del processo chiamati ad interagire tra di loro, e con l’esterno, sia con gli stakeholder che con altre amministrazioni.
L’integrazione non è solo un documento scritto senza ripetizioni e strutturato secondo uno schema. L’integrazione è un modo di lavorare in squadra che presuppone consapevolezza e postura nei ruoli di ciascuno: la visione e la strategia al vertice politico, il coordinamento al vertice amministrativo, la concretizzazione degli obiettivi ai dirigenti, le misure atte a sostenere la salute amministrativa ai responsabili di funzione (rpct, responsabile del personale, della formazione, del servizio finanziario, dell’informatica, della comunicazione etc.).
La negoziazione degli obiettivi va declinata in questo nuovo schema orientato al top down. Il vertice politico propone gli obiettivi di valore pubblico, supportato dalla conoscenza del contesto, delle variabili, delle risorse disponibili etc, e i dirigenti propongono gli obiettivi idonei a realizzare il valore pubblico.
Il tema critico sarà garantire la coerenza tra il valore pubblico esplicitato e gli obiettivi e i relativi indicatori prescelti. La garanzia metodologica è attribuita alle strutture tecniche di supporto che devono essere abilitate a svolgere il loro ruolo in una posizione sovraordinata e con una forte leadership tecnica. Per bilanciare una eventuale debolezza tecnica o organizzativa delle strutture tecniche è comunque necessario il contenimento del numero degli obiettivi del PIAO, in ragione della loro effettiva urgenza e rilevanza, in modo da garantire ai decisori una misurazione chiara e tempestiva.
Il tavolo decisivo è quello della validazione della coerenza degli obiettivi rispetto al valore pubblico, nonché della appropriatezza degli indicatori. Forse più che linee guida, sarebbero stati utili affiancamenti di personale qualificato, nella costruzione di obiettivi ed indicatori concreti, tratti dalle esigenze reali della comunità amministrata, e indicati dalle linee di mandato, opportunamente normalizzate per ricondurle ad un quadro strategico omogeneo e concreto, alla luce delle risorse attivabili.