| IN VISTA DELL’APPROVAZIONE DELLA NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DUP, PRIMA DELL’APPROVAZIONE DEL BILANCIO, DOVRÀ ANCHE CONTENERE IL PIANO DEL FABBISOGNO DEL PERSONALE? ALCUNE RECENTI INTERPRETAZIONI HANNO EVIDENZIATO CHE L’ORGANO COMPETENTE ALL’APPROVAZIONE DEL PIANO DE QUO SIA IL CONSIGLIO COMUNALE E NON LA GIUNTA. Qual è l’organo competente ad approvare il Dup, documento unico di programmazione? Il consiglio o la giunta? Se si trattasse della giunta, si tratterebbe di lana caprina: infatti, la sostanziale identità dell’organo che approva entrambi gli atti renderebbe la duplicazione del programma in entrambi quegli atti (Dup e Piao) una mera forma e formalità, certo ridondante e non conforme alla semplificazione, ma comunque gestibile. Se, invece, la competenza fosse del consiglio, la complicazione scaturente dalla normativa del Piao sarebbe di portata ben superiore. Sul tema della competenza all’adozione del programma dei fabbisogni, la sentenza del Consiglio di stato, Sezione V, 02/03/2010, n. 1208 si pone sulla stessa lunghezza d’onda e ritiene appartenga alla giunta: “La sezione osserva che la Giunta comunale è competente ad emanare tutti gli atti di che non siano riservati dalla legge al Consiglio comunale e che non ricadano nelle competenze del Sindaco. Trattasi di competenza di carattere generale e residuale, mentre invece quella del Consiglio comunale è limitata agli atti espressamente e tassativamente elencati dall’articolo 42, comma 2, del decreto legislativo n. 267 del 2000. In tale elenco non compare l’atto di programmazione triennale del fabbisogno di personale, né si può ritenere che possa rientrare nelle competenze riguardanti “programmi triennali ed elenco annuale di lavori pubblici”. Tale espressione, che compare nell’elenco di cui all’articolo 42, comma 2, dell’indicato decreto legislativo n 267 del 2000, si riferisce in evidenza al solo programma triennale dei lavori pubblici e non a tutti i programmi triennali. Pertanto sussiste pienamente la competenza residuale della Giunta e quindi il motivo si rivela infondato”. Tale sentenza è certo argomentazione valida per fondare la competenza della giunta, ma, tuttavia, a meglio vedere, pur fornendo solide basi di legittimazione delle delibere di giunta, essa appare da rigettare, perché erronea. Infatti, la programmazione è attività di esclusiva competenza del consiglio, considerando la valenza strategica e la durata superiore alla singola di annualità, orizzonte ordinario delle funzioni della giunta, che non adotta programmi, bensì piani attuativi dei programmi. Il Consiglio di stato ha fornito, per altro, una lettura parziale e dunque erronea dell’articolo 42 del d.lgs 267/2000. La norma di riferimento è il comma 2, lettera b), del citato articolo 42 e ne riportiamo integralmente il contenuto che individua le competenze del consiglio a proposito della programmazione: “programmi,relazioni previsionali e programmatiche, piani finanziari, programmi triennali e elenco annuale dei lavori pubblici, bilanci annuali e pluriennali e relative variazioni, rendiconto, piani territoriali ed urbanistici, programmi annuali e pluriennali per la loro attuazione, eventuali deroghe ad essi, pareri da rendere per dette materie”. Come si nota, la disposizione considera in modo separato la competenza generale all’adozione di “programmi” da quella specifica all’approvazione dei programmi triennali ed elenco annuale dei lavori pubblici. La lettera b) esordisce indicando una competenza assolutamente ampia e generale del consiglio, volta ad approvare tutti i programmi; poi, prosegue specificando alcuni programmi tipici. Pertanto, una lettura maggiormente attenta dell’articolo 42, comma 2, lettera b), del d.lgs 267/2000 non può che condurre alle conclusioni opposte: poiché l’articolo 6 del d.lgs 165/2001 regola proprio il programma triennale dei fabbisogni di personale, esso, in quanto “programma” rientra necessariamente nella competenza del consiglio e non in quella della giunta. Non osta certo a questa conclusione quanto prevede l’articolo 91, comma 1, del Tuel, ai sensi del quale “Gli enti locali adeguano i propri ordinamenti ai principi di funzionalità e di ottimizzazione delle risorse per il migliore funzionamento dei servizi compatibilmente con le disponibilità finanziarie e di bilancio. Gli organi di verticedelle amministrazioni locali sono tenuti alla programmazione triennale del fabbisogno di personale, comprensivo delle unità di cui alla legge 12 marzo 1999, n. 68, finalizzata alla riduzione programmata delle spese del personale”. Gli organi “di vertice” sono indicati sempre come tre, sindaco, consiglio e giunta, ma a ben vedere sono due “più uno”. Gli organi di vero vertice sono quelli legittimati dall’elezione diretta del corpo elettorale, sindaco e consiglio; la giunta è organo a legittimazione derivata, scaturente dalla nomina del sindaco. Infatti, gli atti strategici dell’ente passano tutti attraverso le deliberazioni dell’organo collegiale rappresentativo, il consiglio, mentre il sindaco esercita l’indirizzo politico ed adotta gli atti specificamente rimessi alla sua competenza dalla legge. La giunta esercita competenze residuali, tra le quali non possono rientrare quelle di programmazione generale, poiché esse spettano, come visto prima al consiglio. Se già prima della piena applicazione del nuovo ordinamento contabile disposto col d.lgs 118/2011 i dubbi sulla competenza ad adottare la programmazione dei fabbisogni potevano apparire fondati, ma da risolvere riconoscendo la competenza consiliare, a maggior ragione ciò vale nell’attuale regime normativo. La programmazione dei fabbisogni del personale costituisce parte integrante e necessaria del Dup e, segnatamente, nella Sezione Operativa, come indicato dall’allegato 4.1 al medesimo d.lgs 118/2011. Allora, il terreno di confronto deve spostarsi propriamente verso la corretta attribuzione della competenza ad adottare il Dup. Come visto, il Biano ritiene che il consiglio debba nella sostanza limitarsi a prendere visione dei fabbisogni, quale allegato al Dup. Le cose non stanno così: il programma dei fabbisogni non è un allegato al Dup, ma ne costituisce, invece, un contenuto essenziale, nella Sezione Operativa, come visto sopra. Chi approva il Dup, quindi, approva necessariamente anche la programmazione dei fabbisogni del personale. La tesi che competente ad approvare il Dup sia la giunta, mentre il consiglio “sta a guardare” è radicalmente da rigettare. In effetti, Arconet, con la Faq n. 10, ritiene – condivisibilmente – che la competenza sia del consiglio: “Con riferimento al procedimento di approvazione del DUP e della relativa nota di aggiornamento, dal vigente quadro normativo risulta: 1) che il DUP è presentato dalla Giunta entro il 31 luglio “per le conseguenti deliberazioni. Pertanto il Consiglio riceve, esamina, discute il DUP presentato a luglio e delibera. La deliberazione del Consiglio concernente il DUP può tradursi: in una approvazione, nel caso in cui il documento di programmazione rappresenta gli indirizzi strategici e operativi del Consiglio; in una richiesta di integrazioni e modifiche del documento stesso, che costituiscono un atto di indirizzo politico del Consiglio nei confronti della Giunta, ai fini della predisposizione della successiva nota di aggiornamento. La deliberazione del DUP presentato a luglio costituisce una fase necessaria del ciclo della programmazione dell’ente; 2) l’assenza di un termine per la deliberazione concernente il DUP , al fine di lasciare agli enti autonomia nell’esercizio della funzione di programmazione e di indirizzo politico, fermo restando che il Consiglio deve assumere “le conseguenti deliberazioni”. Il termine del 15 novembre per l’aggiornamento del DUP comporta la necessità, per il Consiglio di deliberare il DUP in tempi utili per la presentazione dell’eventuale nota di aggiornamento. La deliberazione consiliare concernente il DUP non è un adempimento facoltativo, anche se non è prevista alcuna sanzione; 3) considerato che la deliberazione del Consiglio concernente il DUP presentato a luglio ha, o un contenuto di indirizzo programmatico, o costituisce una formale approvazione, che è necessario il parere dell’organo di revisione sulla delibera di giunta a supporto della proposta di deliberazione del Consiglio, reso secondo le modalità previste dal regolamento dell’ente; 4) che la nota di aggiornamento al DUP, è eventuale, in quanto può non essere presentata se sono verificare entrambe le seguenti condizioni: il DUP è già stato approvato in quanto rappresentativo degli indirizzi strategici e operativi del Consiglio; non sono intervenuti eventi da rendere necessario l’aggiornamento del DUP già approvato; 5) che, se presentato, lo schema di nota di aggiornamento al DUP si configura come lo schema del DUP definitivo . Pertanto è predisposto secondo i principi previsti dall’allegato n. 4/1 al DLgs 118/2011; 6) che lo schema di nota di aggiornamento al DUP e lo schema di bilancio di previsione sono presentati contestualmente entro il 15 novembre, unitamente alla relazione dell’organo di revisione , secondo le modalità previste dal regolamento dell’ente; 7) che la nota di aggiornamento, se presentata, è oggetto di approvazione da parte del Consiglio. In quanto presentati contestualmente, la nota di aggiornamento al DUP e il bilancio di previsione possono essere approvati contestualmente, o nell’ordine indicato. 8) che la disciplina concernente la presentazione del DUP si applica anche agli enti in gestione commissariale. 9) che in caso di rinvio del termine di presentazione del DUP, la specifica disciplina concernente i documenti di programmazione integrati nel DUP deve essere rispettata”. E’ da evidenziare che folta giurisprudenza, quando chiamata sui temi dell’approvazione di atti di programmazione facenti parte delle sezioni strategica od operativa del Dup, non fa mai nemmeno una piega nel constatare che il Dup sia approvato dal consiglio (per tutte, Tar Piemonte, Sezione II, 56/2022. D’altra parte, la programmazione dei fabbisogni consiste, sostanzialmente, nel determinare quali risorse finanzino il personale, per verificare come si traducano nella dotazione organica di fatto e se residuino spazi assunzionali ulteriori: la connessione, quindi, col bilancio di previsione, competenza consiliare, è talmente stretta da non lasciar dubbi sulla necessaria coincidenza tra programmazione dei fabbisogni e programmazione generale del consiglio. Infine, la lettura degli articoli 170 e 174 del d.lgs 267/2000 lascia comprendere che il Dup è un provvedimento a formazione successiva, tipico delle fattispecie complesse. La giunta ha il compito di predisporlo e presentarlo al consiglio. Quindi, la giunta compie il tipico atto di iniziativa necessario dei procedimenti complessi, elaborando la proposta dei contenuti del provvedimento, fermo restando che il consiglio, chiamato in causa dall’atto di iniziativa della giunta (proposta) è il titolare esclusivo della competenza ad adottarlo. |
| UN ENTE CON MENO DI 50 DIPENDENTI PUÒ APPROVARE IL PIANO DEL FABBISOGNO SOLO UNITAMENTE AL PIAO? No: per questi enti gli adempimenti connessi al piano dei fabbisogni non sono assorbiti dal Piao. Il piano, quindi, resta autonomo. |
| NEGLI ENTI CON MENO DI 50 DIPENDENTI COME VA COMPILATA LA SEZIONE ANTICORRUZIONE? SOLO PER LA PARTE CONCERNENTE LA MAPPATURA DEI PROCESSI O ANCHE PER TUTTO QUANTO PREVEDE IL PTPCT? DM 132/2022, articolo 6, comma 1: Le pubbliche amministrazioni con meno di 50 dipendenti, procedono alle attivita’ di cui all’articolo 3, comma 1, lettera c), n. 3) [la mappatura dei processi, per individuare le criticita’ che, in ragione della natura e delle peculiarita’ dell’attivita’, espongono l’amministrazione a rischi corruttivi con particolare attenzione ai processi per il raggiungimento degli obiettivi di performance volti a incrementare il valore pubblico], per la mappatura dei processi, limitandosi all’aggiornamento di quella esistente all’entrata in vigore del presente decreto considerando, ai sensi dell’articolo 1, comma 16, della legge n. 190 del 2012, quali aree a rischio corruttivo, quelle relative a: a) autorizzazione/concessione; b) contratti pubblici; c) concessione ed erogazione di sovvenzioni, contributi; d) concorsi e prove selettive; e) processi, individuati dal Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza (RPCT) e dai responsabili degli uffici, ritenuti di maggiore rilievo per il raggiungimento degli obiettivi di performance a protezione del valore pubblico. 2. L’aggiornamento nel triennio di vigenza della sezione avviene in presenza di fatti corruttivi, modifiche organizzative rilevanti o ipotesi di disfunzioni amministrative significative intercorse ovvero di aggiornamenti o modifiche degli obiettivi di performance a protezione del valore pubblico. Scaduto il triennio di validita’, il Piano e’ modificato sulla base delle risultanze dei monitoraggi effettuati nel triennio. Pertanto, è obbligatoria la sola parte di mappatura dei processi. Per evitare lo “spezzatino” delle pianificazioni, è consigliabile, comunque, congiungere Piao e ptpc anche per gli enti con meno di 50 dipendenti. |
| PER QUANTO CONCERNE IL PIANO DEI FABBISOGNI DI PERSONALE, AVENDO DEI CONTENUTI QUEST’ULTIMO INDISPENSABILI AI FINI DELLA PROGRAMMAZIONE, BISOGNEREBBE CONTINUARE AD ALLEGARLO AL DUP E DARE ATTO CHE SULLA BASE DELLA SPECIFICA PROGRAMMAZIONE VERRÀ APPROVATO CON IL PIAO? Il piano dei fabbisogni del personale è un allegato necessario del Dup, dal quale non può essere stralciato, anche perché il Dup lo approva il consiglio. Quindi, col Dup si approva il piano dei fabbisogni; col Piao, nelle more dell’approvazione del Dup (qualora l’ente intenda approvare il bilancio avvalendosi della posticipazione del termine) si approva la connessa Sezione in via provvisoria e sulla base dell’aggiornamento al Dup di novembre. Una volta che il consiglio approvi il Dup in via definitiva col bilancio, si aggiorna il Piao alla definitiva formulazione dei fabbisogni. |
| CONSIDERATA LA SCADENZA DEL 31 GENNAIO PER IL PIANO ANTICORRUZIONE, È NECESSARIO PROCEDERE ALL’APPROVAZIONE DELLA CORRISPONDENTE SEZIONE DEL PIAO PER STRALCIO ENTRO IL 31 GENNAIO? POI SUCCESSIVAMENTE SI RECEPISCE LA SEZIONE NEL PIAO? E’ consigliabile adottare un Piao per sezioni aggiornate e non programmi separati. |
| SE UN ENTE HA APPROVATO IL BILANCIO ENTRO IL 31 DICEMBRE 2022, IL TERMINE PER APPROVARE IL PIAO È 31 GENNAIO 2023 O AD APRILE 2023? Come già evidenziato, sul piano strettamente giuridico, il rinvio riguarda il rinvio del termine edittale del bilancio e quindi i 30 giorni decorrono dal 30 aprile 2023. Tuttavia, poiché l’articolo 7, comma 2, del DM 132/2022 si presta ad una lettura ambigua e non esclude che i 30 giorni si possano calcolare dalla data della specifica approvazione del bilancio da parte di ogni singolo ente, sebbene quest’ultima specificazione nella norma sia assente, è consigliabile approvare il Piao entro 30 giorni dalla concreta approvazione del bilancio allo scopo di evitare possibili contenziosi, ben sapendo che comunque è un termine non perentorio, |
| PER QUANTO CONCERNE IL PIANO DELLA PERFORMANCE, SE PER I COMUNI CHE HANNO ADOTTATO IL BILANCIO ENTRO IL 31/12/2022 DOVESSERO APPROVARE IL PEG VERSO LA METÀ DEL MESE DI GENNAIO, GLI OBIETTIVI DI PERFORMANCE DEVONO ESSERE ALLEGATI AL PEG DANDO ATTO CHE VERRANNO INTEGRATI NEL PIAO IN CASO ESSO VENGA ADOTTATO SUCCESSIVAMENTE? Il Peg se non si accompagna ad un Pdo (piano dettagliato degli obiettivi) non serve assolutamente a nulla. Sebbene operativamente molti agiscano come se si potesse approvare un Peg “solo finanziario”, esso non ha alcuno scopo, né fondamento, né utilità. La disaggregazione dei capitoli ha uno scopo, solo in quanto siano connessi alle attività programmate col Pdo. Tuttavia, per gli enti con oltre 50 dipendenti Peg e Pdo sono assorbiti nel Piao: occorre, quindi, inserire la programmazione degli obiettivi nella specifica Sezione e, sebbene in essa manchi la specifica indicazione di aggregarli ai capitoli, procedere comunque in tal modo. Per gli enti con meno di 50 dipendenti, si può procedere col Peg/Pdo, evidenziando quanto insensato e irragionevole sia lo “spezzatino” di programmazione previsto dal DM. |
| APPROVATO IL BILANCIO STABILMENTE RIEQUILIBRATO A SEGUITO DELLA DELIBERAZIONE DELLO STATO DI DISSESTO DEL COMUNE, ED ATTESO IL PARERE DEL DIPARTIMENTO PER LA FINANZA LOCALE, QUALI SONO I TEMPI PER L’APPROVAZIONE DEL PIAO? Sempre 30 giorni dall’approvazione del bilancio. |
Piao, altri suggerimenti operativi
IN VISTA DELL’APPROVAZIONE DELLA NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DUP, PRIMA DELL’APPROVAZIONE DEL BILANCIO, DOVRÀ ANCHE CONTENERE IL PIANO DEL FABBISOGNO DEL PERSONALE? ALCUNE RECENTI INTERPRETAZIONI HANNO EVIDENZIATO CHE L’ORGANO COMPETENTE ALL’APPROVAZIONE DEL PIANO DE QUO SIA IL CONSIGLIO COMUNALE E NON LA GIUNTA.Qual è l’organo competente ad approvare il Dup, documento unico di programmazione? Il…
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