Piao: entro che limiti è necessario sia preceduto dal bilancio di previsione?

Il Piao serve come strumento per rendere coerenti una serie di programmi e piani, oppure è un Moloch da approvare necessariamente e solo dopo l’approvazione dei bilanci?

Nel nome del formalismo si può aderire acriticamente al principio che il Piao debba essere un monolite, da approvare in unico blocco, senza stati di avanzamento, senza aggiornamenti.

In questa ottica si può dare una lettura, dunque, formale dell’articolo 8, comma 1, del DM 132/2022, ai sensi del quale “Il Piano integrato di attività e organizzazione elaborato ai sensi del presente decreto assicura la coerenza dei propri contenuti ai documenti di programmazione finanziaria, previsti a legislazione vigente per ciascuna delle pubbliche amministrazioni, che ne costituiscono il necessario presupposto”. E, dunque, seguendo questa ottica, le amministrazioni si condannano al totale immobilismo: niente bilancio significa niente Piao, dunque niente gestione, niente assunzioni, niente formazione, perfino niente anticorruzione e niente lavoro agile fino alla fatidica data dell’approvazione del bilancio.

In effetti, chi ha avuto l’idea, purtroppo bislacca, di “semplificare” l’attività di programmazione dando come frutto la normativa del Piao non ha ben congegnato lo strumento, né ha minimamente pensato ad un efficace coordinamento con le norme vigenti e le esigenze. Il Legislatore si è illuso di vivere su Saturno e che effettivamente la complessa pianificazione integrata si possa redigere in un colpo solo.

La visione sin qui proposta, tuttavia, non può essere accettata. Nelle more di un atto di resipiscenza di chi ha prodotto una normativa tanto caotica ed imprecisa (ma, il Piao, così com’è, è servito come milestone per ottenere finanziamenti del Pnrr: difficile dire, ex post, all’Europa, che si tratta di una normativa sbagliata ed inefficiente), se ne deve dare un’applicazione che consenta agli enti di gestire.

La domanda a cui rispondere, allora, è: si può dare dell’articolo 8, comma 1, del DM 132/2022, una lettura sostanziale ed orientata all’efficienza e, soprattutto, all’applicabilità delle regole di programmazione, che non crei un blocco totale dell’operatività sino all’approvazione dei bilanci?

Insomma, come è possibile ammettere che prima del Piao in ogni caso gli enti avevano la possibilità di attivare la gestione, anche senza bilanci e con tutti i limiti dell’esercizio provvisorio, mentre dopo il Piao, che è finalizzato esclusivamente a sopprimere gli adempimenti connessi alle programmazioni assorbite e non abolisce alcuna precedente norma, ciò non sarebbe più consentito?

Una lettura simile risulta paradossale e non accettabile. Le amministrazioni debbono poter attivare la gestione anche nelle more dell’approvazione del bilancio di previsione.

Il Piao può essere adottato anche per “stralci” o “stati di avanzamento”, anche per la semplicissima ragione che, a ben vedere:

1) l’enunciato dell’articolo 8, comma 1, del DM 132/2022 non si attaglia a tutte le sezioni e sotto sezioni, molte delle quali possono (e debbono) essere valorizzate in totale autonomia dal bilancio di previsione:

2) in ogni caso, il Piao, anche se approvato per stralci, assicura l’unitarietà di visione: approvare da subito una struttura di Piao anche per le Sezioni direttamente interessate dal bilancio è utile e necessario, ferma restando la necessità di aggiornare i contenuti di dette Sezioni a bilancio approvato.

Del resto: il Piao si redige solo dopo aver approvato il bilancio, oppure si inizia a formularlo ben prima? E’ ben evidente che nei 30 giorni successivi all’approvazione del bilancio non si riuscirebbe mai e che, mercè anche il problema della relazione sindacale del confronto da attivare sui temi dei profili professionali, del lavoro agile e della formazione, occorra partire prima, molto prima.

Non si vede la ragione per la quale, quindi, l’ente, per non privarsi di strumenti indispensabili (si pensi al piano triennale di prevenzione della corruzione e della trasparenza o al piano dettagliato degli obiettivi), non possa approvare una serie di rilasci successivi del Piao, in modo da poter da inizio anno attivarsi con la gestione.

Nella seguente tabella si evidenziano gli elementi della struttura del Piao che necessitano di un bilancio approvato, e quelli che ne sono autonomi, ricordando, comunque, che l’esercizio provvisorio in ogni caso consente di gestire, che il bilancio di previsione è pur sempre triennale e che l’articolo 5, comma 1-ter1, del d.lgs 150/2009 impone in ogni caso la definizione, anche se provvisoria, di un piano dettagliato degli obiettivi.

Sezioni PiaoNecessità bilancio, sì – no
Valore pubblico, Performance e Anticorruzione
a) Valore pubblico
1) i risultati attesi in termini di obiettivi generali e specifici, programmati in coerenza con i documenti di programmazione finanziaria adottati da ciascuna amministrazioneSì. La coerenza con i documenti di programmazione finanziaria “adottati” richiede un collegamento ovviamente con tali documenti. E’ da ritenere, tuttavia, che negli enti locali la Sezione Valore Pubblico altro non sia se non la disaggregazione nel dettaglio degli obiettivi strategici delineati dal Dup. Il quale Dup, approvato nell’estetate ed aggiornato a novembre, preesiste sempre al Piao del successivo anno. Il presupposto, dunque, della coerenza con la programmazione finanziaria che descrive gli obiettivi generali esiste. Se slitta il termine di approvazione dei bilanci di previsione, manca l’altro presupposto della coerenza finanziaria in senso stretto. Ma, non è che se un certo anno parte senza bilancio di previsione approvato, allora manchi del tutto la programmazione finanziaria. Esiste lo strumento dell’esercizio provvisorio, che permette di amministrare per dodicesimi. E, sul piano operativo, risulta ancora vigente ed efficace la previsione dell’articolo 5, comma 1-ter, del d.lgs 150/2009, che impone in ogni caso di formulare gli obiettivi anche in via provvisoria. Congiungendo, operando in un piano di sostanziale efficienza e senza fermarsi sulla forma, le indicazioni precedenti, anche alla luce del fatto che i bilanci sono triennali, all’inizio di un’annualità per la quale il termine finale dei bilanci è posticipati, gli enti dispongono comunque del presupposto della programmazione finanziaria: a) sulla base del Dup aggiornato a novembre; b) sulla base delle disposizioni del bilancio precedente, che fanno da base per l’attività gestionale, anche in esercizio provvisorio, fermi restando gli obiettivi generali di respiro triennale presenti tanto nel Dup, quanto nel bilancio triennale. E’ dunque, in ogni caso, possibile approvare il Piao, con riserva di aggiornare la Sezione Valore Pubblico, parte 1), successivamente all’approvazione definitiva del bilancio.
2) le modalità e le azioni finalizzate, nel periodo di riferimento, a realizzare la piena accessibilità, fisica e digitale, alle pubbliche amministrazioni da parte dei cittadini ultrasessantacinquenni e dei cittadini con disabilitàNo. Si tratta di obiettivi di carattere generale, la cui connessione col bilancio, in una fase di programmazione, non è necessaria.
3) l’elenco delle procedure da semplificare e reingegnerizzare, secondo le misure previste dall’Agenda Semplificazione e, per gli enti interessati dall’Agenda Digitale, secondo gli obiettivi di digitalizzazione ivi previstiNo. E’ evidente che si tratta solo di disegnare le strategie della semplificazione, con obiettivi, per altro, etero disposti.
4) gli obiettivi di valore pubblico generato dall’azione amministrativa, inteso come l’incremento del benessere economico, sociale, educativo, assistenziale, ambientale, a favore dei cittadini e del tessuto produttivoNo. Si tratta di descrivere gli effetti dell’azione amministrativa.
b) Performance
1) gli obiettivi di semplificazione, coerenti con gli strumenti di pianificazione nazionali vigenti in materiaNo. Anche in questo caso, si tratta di elencare obiettivi e strategie.
2) gli obiettivi di digitalizzazioneNo. Anche in questo caso, si tratta di elencare obiettivi e strategie.
3) gli obiettivi e gli strumenti individuati per realizzare la piena accessibilità dell’amministrazioneNo. Anche in questo caso, si tratta di elencare obiettivi e strategie.
4) gli obiettivi per favorire le pari opportunità e l’equilibrio di genereNo. Anche in questo caso, si tratta di elencare obiettivi e strategie.
c) Rischi corruttivi e trasparenza
1) la valutazione di impatto del contesto esterno, che evidenzia se le caratteristiche strutturali e congiunturali dell’ambiente culturale, sociale ed economico nel quale l’amministrazione opera possano favorire il verificarsi di fenomeni corruttiviNo. L’intera Sezione vive di vita propria: ha connessioni strette con la sotto sezione Performance, laddove esistano obiettivi comuni.
2) la valutazione di impatto del contesto interno, che evidenzia se lo scopo dell’ente o la sua struttura organizzativa possano influenzare l’esposizione al rischio corruttivoNo. L’intera Sezione vive di vita propria: ha connessioni strette con la sotto sezione Performance, laddove esistano obiettivi comuni.
3) la mappatura dei processi, per individuare le criticità che, in ragione della natura e delle peculiarità dell’attività, espongono l’amministrazione a rischi corruttivi con particolare attenzione ai processi per il raggiungimento degli obiettivi di performance volti a incrementare il valore pubblicoNo. L’intera Sezione vive di vita propria: ha connessioni strette con la sotto sezione Performance, laddove esistano obiettivi comuni.
4) l’identificazione e valutazione dei rischi corruttivi, in funzione della programmazione da parte delle pubbliche amministrazioni delle misure previste dalla legge n . 190 del 2012 e di quelle specifiche per contenere i rischi corruttivi individuatiNo. L’intera Sezione vive di vita propria: ha connessioni strette con la sotto sezione Performance, laddove esistano obiettivi comuni.
5) la progettazione di misure organizzative per il trattamento del rischio, privilegiando l’adozione di misure di semplificazione, efficacia, efficienza ed economicità dell’azione amministrativaNo. L’intera Sezione vive di vita propria: ha connessioni strette con la sotto sezione Performance, laddove esistano obiettivi comuni.
6) il monitoraggio sull’idoneità e sull’attuazione delle misureNo. L’intera Sezione vive di vita propria: ha connessioni strette con la sotto sezione Performance, laddove esistano obiettivi comuni.
7) la programmazione dell’attuazione della trasparenza e il monitoraggio delle misure organizzative per garantire l’accesso civico semplice e generalizzato, ai sensi del d.lgs. n. 33 del 2013No. L’intera Sezione vive di vita propria: ha connessioni strette con la sotto sezione Performance, laddove esistano obiettivi comuni.
Organizzazione e Capitale umano
a) Struttura organizzativa: in questa sottosezione è illustrato il modello organizzativo adottato dall’Amministrazione, e sono individuati gli interventi e le azioni necessarie programmate di cui all’articolo 3, comma 1, lettera a)No. E’ una mera descrizione.
Organizzazione del lavoro agile
1) che lo svolgimento della prestazione di lavoro in modalità agile non pregiudichi in alcun modo o riduca la fruizione dei servizi a favore degli utentiNo. Si tratta di misure di organizzazione, per le quali l’approvazione del bilancio non risulta necessaria.
2) la garanzia di un’adeguata rotazione del personale che può prestare lavoro in modalità agile, assicurando la prevalenza, per ciascun lavoratore, dell’esecuzione della prestazione lavorativa in presenzaNo. Si tratta di misure di organizzazione, per le quali l’approvazione del bilancio non risulta necessaria.
3) l’adozione ogni adempimento al fine di dotare l’amministrazione di una piattaforma digitale o di un cloud o, comunque, di strumenti tecnologici idonei a garantire la più assoluta riservatezza dei dati e delle informazioni che vengono trattate dal lavoratore nello svolgimento della prestazione in modalità agileSì. Solo nella misura in cui si tratti di introdurre misure nuove, per le quali sia necessaria una spesa non già programmata.
4) l’adozione di un piano di smaltimento del lavoro arretrato, ove presenteNo. Si tratta di misure di organizzazione, per le quali l’approvazione del bilancio non risulta necessaria.
5) l’adozione di ogni adempimento al fine di fornire al personale dipendente apparati digitali e tecnologici adeguati alla prestazione di lavoro richiestaSì. Solo nella misura in cui si tratti di introdurre misure nuove, per le quali sia necessaria una spesa non già programmata.
c) Piano triennale dei fabbisogni di personale
1) la capacità assunzionale dell’amministrazione, calcolata sulla base dei vigenti vincoli di spesaNo. La capacità assunzionale si misura in relazione al rendiconto della gestione, ai sensi dell’articolo 33 del d.l. 34/2019.
2) la programmazione delle cessazioni dal servizio, effettuata sulla base della disciplina vigente, e la stima dell’evoluzione dei fabbisogni di personale in relazione alle scelte in materia di reclutamento, operate sulla base della digitalizzazione dei processi, delle esternalizzazioni o internalizzazioni o dismissioni di servizi, attività o funzioniNo. E’ una programmazione totalmente indipendente dal bilancio.
3) le strategie di copertura del fabbisogno, ove individuateNo. Si tratta di strategie completamente indipendenti dal bilancio.
4) le strategie di formazione del personale, evidenziando le priorità strategiche in termini di riqualificazione o potenziamento delle competenze organizzate per livello organizzativo e per filiera professionaleNo. Si tratta di strategie completamente indipendenti dal bilancio. E’ col contratto decentrato che si determinano le risorse, in una fase successiva.
5) le situazioni di soprannumero o le eccedenze di personale, in relazione alle esigenze funzionaliNo. E’ una rilevazione totalmente indipendente dal bilancio di previsione.
MonitoraggioNo. L’intera Sezione non richiede senza dubbio l’approvazione del bilancio.

E per quanto riguarda le assunzioni? Gli enti locali possono senza alcun problema effettuare assunzioni a tempo indeterminato (se dispongono delle capacità finanziarie) anche in esercizio provvisorio.

E’ vero che la deliberazione della Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Campania, 19.3.2020, n. 82 ha sostenuto “la impossibilità di assumere spese, in costanza di esercizio provvisorio, al di là del più volte richiamato limite dei dodicesimi, con la sola eccezione dei casi, tassativi, elencati dal predetto art. 163 comma 5, tra i quali non risulta annoverabile la tipologia di spesa di cui al parere in esame, non essendo la stessa riconducibile:

alla eccezione di cui alla lettera a) del comma in esame, spese tassativamente regolate dalla legge, non trattandosi di una assunzione imposta ex lege, ma programmata dall’ente medesimo;

alla eccezione di cui alla lettera b), non suscettibili di pagamento frazionato in dodicesimi, attesa la pacifica frazionabilità in dodicesimi delle spese di personale;

né, infine, alla eccezione di cui alla lettera c), spese a carattere continuativo necessarie per garantire il mantenimento del livello qualitativo e quantitativo dei servizi esistenti, impegnate a seguito della scadenza dei relativi contratti, riferendosi, siffatta eccezione, al caso di servizi, oggetto di contratti in scadenza, tra i quali non rileva il contratto di lavoro subordinato”.

Si tratta, tuttavia, di un parere visibilmente erroneo, perchè travisa funzioni e scopi della programmazione triennale dei fabbisogni e, soprattutto, il valore autorizzatorio del bilancio pluriennale. In ogni caso, è un parere ormai del tutto inadeguato alla realtà operativa, regolata dal DM 17.3.2020.

Sta di fatto che poichè il bilancio pluriennale è autorizzatorio, lo stanziamento delle risorse per le assunzioni del personale consente sicuramente l’effettuazione delle assunzioni, anche in esercizio provvisorio.

Comunque, la citata deliberazione 82/2020 è in evidentissimo contrasto con le previsioni dell’articolo 9, comma 1-quinquies, del d.l. 113/2016, convertito in legge 160/2016, a mente del quale “In caso di mancato rispetto dei termini previsti per l’approvazione dei bilanci di previsione, dei rendiconti e del bilancio consolidato e del termine di trenta giorni dalla loro approvazione per l’invio dei relativi dati alla banca dati delle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 13 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, compresi i dati aggregati per voce del piano dei conti integrato, gli enti territoriali, ferma restando per gli enti locali che non rispettano i termini per l’approvazione dei bilanci di previsione e dei rendiconti la procedura prevista dall’articolo 141 del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, non possono procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa e di somministrazione, anche con riferimento ai processi di stabilizzazione in atto, fino a quando non abbiano adempiuto. E’ fatto altresi’ divieto di stipulare contratti di servizio con soggetti privati che si configurino come elusivi della disposizione del precedente periodo”.

Senza alcuna possibilità di confusione, la norma non consente di assumere qualora il bilancio di previsione non sia adottato nei termini previsti. I quali termini, è bene ricordare, sono soggetti a rinvii: nel 2023, attualmente, il termine è il 30 aprile, a meno di ulteriori, tutt’altro che impossibili, rinvii.

Ora, se non è possibile assumere qualora l’ente territoriale non adotti il bilancio entro il 30 aprile, è assolutamente chiaro che prima l’assunzione è perfettamente possibile.

Per altro, il d.l. 80/2021 ha novellato il citato articolo 9, comma 1-quinquies, aggiungendo: “Gli enti di cui ai precedenti periodi possono comunque procedere alle assunzioni di personale a tempo determinato necessarie a garantire l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza, nonche’ l’esercizio delle funzioni di protezione civile, di polizia locale, di istruzione pubblica, inclusi i servizi, e del settore sociale, nel rispetto dei limiti di spesa previsti dalla normativa vigente in materia”. Tali assunzioni, quindi, sono sempre e comunque consentite, Piao o non Piao.


1Nel caso di differimento del termine di adozione del bilancio di previsione degli enti territoriali, devono essere comunque definiti obiettivi specifici per consentire la continuità dell’azione amministrativa”.

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