Nell’articolo su NT+ del 29 settembre 2024, “Responsabilità, va superata la cultura del sospetto
Il disegno di legge all’esame della Camera impone un cambiamento di paradigma culturale“, Paola Maria Zerman si sofferma sul progetto di legge di riforma delle funzioni della Corte dei conti, evidenziando la necessità di cambiare passo restituendo “fiducia” ad una PA ingessata dai controlli.
Controllare, tuttavia, non significa non aver fiducia. L’attività dell’amministratore pubblico come del funzionario pubblico ha due problemi:
- essere potenzialmente soggetta a pressioni di ogni genere: politica, economica, sociale, connesse a questioni di carriera, e a rischi di coinvolgimento in vertenze di responsabilità;
- essere autoritativa e non negoziale: la pubblica amministrazione non agisce nel mercato, i suoi servizi ed i suoi provvedimenti non vengono “acquistati” dai cittadini, che quindi non possono scegliere un diverso venditore. Quindi la “qualità” è, spesso, autoreferenziale o comunque imposta da una ridda di norme, previste non dalla burocrazia, bensì dalla legge, la quale per provare a dare contenuti di “qualità” impone modi, termini, condizioni, vincoli, per limitare proprio la discrezionalità e provare a garantire un metodo tale per cui a situazioni uguali corrispondano decisioni dello stesso tenore.
I due problemi sono veri e reali. Non si risolvono con la sola perorazione del, comunque sacrosanto, principio del riporre fiducia nell’operato di amministratori e dipendenti.
E’ evidente che la Pubblica Amministrazione ha, deve avere, fiducia nell’operato dei propri amministratori e dipendenti.
Tuttavia, poichè non si vive nel mondo delle idee, ma nella vita concreta, i rischi di deterioramento dell’azione pubblica, derivanti dai conflitti di interessi e dalla corruzione intesa come negativa incidenza sulla valutazione dei fatti, dovuta alla coesistenza di fini in contrasto tra loro e in grado di subordinare quelli generali ad altri egoistici, vi sono, vi sono sempre stati e, infatti, di quando in quando emergono.
Dunque, un sistema di controlli, che dovrebbe essere preventivo, serve eccome. E’ una sorta di stanza di compensazione, nella quale un soggetto terzo, disinteressato e non coinvolto nelle relazioni tra amministratore o funzionario e destinatario dell’azione amministrativa (specie se una lobby o se capace di fare pressioni di natura politica o minacce), può verificare con animo freddo e pacato la correttezza della decisione da assumere.
Il controllo, se costruito in modo che i controllori non siano raggiunti a loro volta da pressioni e lobby, non è un atto di sfiducia, bensì un supporto, specie proprio per amministratori e dipendenti soverchiati, talora, da “influenze” esterne molto forti.
Ma, questa funzione di supporto, come rilevato prima, la può assolvere un controllo preventivo, di natura tecnica e amministrativo e non giurisdizionale.
A seguito delle riforme degli anni ‘90 del secolo scorso è accaduto, invece, che la gran parte dei controlli, all’inseguimento di una presunta “semplificazione” che invece ha sortito la burocrazia difensiva, sono stati quasi azzerati, in particolare negli enti locali. Quei pochi rimasti sono per le più successivi, intervengono dopo, cioè, che il provvedimento e la decisione sono adottati. Dunque a eventuale “danno” compiuto.
Ecco perchè si tratta di controlli che non possono avere funzione di supporto e collaborazione, ma finiscono per essere repressivi.
Per altro, se si lascia la verifica, ex post, della regolarità dell’azione amministrativa e della sua correttezza in termini finanziari ed economici, ad un organo giurisdizionale, come la Corte dei conti, il tutto non può che sfociare in giudizi, con un incolpato chiamato da difendersi, sempre a “danno fatto”.
Agire, allora, frapponendo “scudi” non significa per nulla puntare sulla “fiducia”, ma all’opposto spuntare le armi contro chi agisca dimostrando di non meritare quella fiducia.
Tuttavia, un’organizzazione seria, proprio perchè i cittadini non possono scegliere a chi rivolgersi per “comprare” decisioni e provvedimenti, dovrebbe agire in modo da garantire il più possibile l’assenza di vizi, pressioni, fraintendimenti, errori, nella fase “di produzione”.
Le aziende serie che operano nel mercato non pensano nemmeno lontanamente di non svolgere i controlli di qualità, che sono ovviamente realizzati prima di immettere i prodotti nel mercato. C’è poi il “controllo successivo” dei clienti, che comunque decidono se il prodotto piaccia o meno e indirettamente stabiliscono se quel produttore possa stare o meno nel mercato, inducendolo a migliorare la qualità e i prezzi.
Non si capisce, allora, come sia possibile che la PA, non soggetta alle regole del mercato, possa pensare di non effettuare ancora a maggior ragione controlli sugli standard di qualità, specificati dalle norme, prima che amministratori e funzionari decidano.
Non basta, allo scopo, il controllo “collaborativo” svolto dalle Sezioni regionali di controllo nei confronti di regioni ed enti locali. In primo luogo, è erroneo assegnare ad un giudice, nello svolgimento della propria funzione giurisdizionale, una funzione amministrativa, qual è un controllo. In secondo luogo, i controlli della Corte dei conti non sono, in effetti tali. Non riguardano contenuti di metodo, processi e risultati possibili di singoli provvedimenti amministrativi volti a “certificarne” la regolarità; sono, invece, pronunce su questioni generali ed astratte, per altro limitate al solo campo dell’incidenza sulla finanza pubblica.
Nè, come previsto in modo paradossale dal d.lgs 36/2023, la fiducia si può esaltare prevedendo spese a carico della PA per le assicurazioni di amministratori e funzionari per il caso di responsabilità.
La fiducia si sostiene appunto con controlli terzi, neutrali, veloci ed efficienti. Un tempo, gli iter per i controlli erano spesso un intralcio, anche a causa dei mezzi di comunicazione e trasmissione “analogici” e lenti.
Oggi, anche utilizzando l’AI e la telematica, tempi e distanze si annullano e le metodologie per standard di controllo qualità possono essere estremamente veloci e impermeabili a conflitti e pressioni. E la terzietà garantita dalla collocazione geografica estremamente remota degli organi di controllo, ulteriormente rafforzata da sistemi di rotazione frequente dei loro componenti, oltre ad una rigorosissima modalità di reclutamento.
Finchè si giri attorno al problema e si confonda la fiducia con la costruzione di scudi e muri contro le responsabilità, mentre si lascia la PA priva di controlli-qualità preventivi, gli esiti sono o l’eccesso di burocrazia difensiva, o l’assenza totale anche di metodi repressivi e loro deterrenza su chi la fiducia la tradisca, come purtroppo l’animo umano non esclude.