Spazi elettorali: la competenza non è della giunta, nonostante gli arrampicamenti sugli specchi del Ministero dell’interno
E’ un tema certamente vecchio e ritrito, quello dell’individuazione dell’organo competente a fissare gli spazi elettorali nei comuni.
E’, forse, sterile anche dibattere sulla questione: che la competenza sia di natura gestionale e non abbia nulla, ma proprio nulla, a che vedere con le funzioni di indirizzo e controllo proprie delle funzioni degli organi di governo, è molto evidente, come altrettanto evidenti sono l’insistenza (degna di miglior sorte) del Ministero dell’interno sulla competenza delle giunte, come anche la volontà della grandissima parte dei comuni a rassegnarsi alle indicazioni del Viminale, per non avere questioni, pur nella consapevolezza dell’erroneità delle indicazioni ministeriali.
Gli articoli 2 e 3 della legge 212/1956, come è noto, considerano entrambi la “giunta municipale” quale organo competente ad adottare il provvedimento. E il Ministero dell’interno da sempre emette circolari nelle quali ribadisce il ruolo della giunta quale organo chiamato ad adottare gli atti previsti dalla norma.
Il Viminale non esce dalla lettura solo formale delle norme richiamate, del tutto fuori linea rispetto all’ordinamento vigente, senza considerare la collocazione temporale lontanissima della legge, risalente al 1956, molto prima della riforma dell’ordinamento locale.
Interpreti e operatori hanno l’obbligo di applicare le regole ordinamentali come disposte e scritte, ma alla luce delle famose “successive modifiche ed integrazioni”, che modificano il quadro normativo.
Non vi sarebbe scelta alcuna: si dovrebbe applicare necessariamente quanto dispone il d.lgs 267/2000 in tema di competenze e loro distinzione tra quelle degli organi di governo, rispetto a quelle gestionali.
Le competenze della giunta sono fissarte dall’articolo 48, comma 2,: “La giunta compie tutti gli atti rientranti ai sensi dell’articolo 107, commi 1 e 2, nelle funzioni degli organi di governo, che non siano riservati dalla legge al consiglio e che non ricadano nelle competenze, previste dalle leggi o dallo statuto, del sindaco o del presidente della provincia o degli organi di decentramento”. La giunta comunale, dunque, ha una competenza definita come “generale e residuale”, poiché si occupa delle materie non rientranti nell’esercizio dei poteri di sindaco, consiglio ed organi gestionali.
Soprattutto, la giunta esercita solo le funzioni proprie degli organi di governo, cioè, in particolare, quelle qualificate dall’articolo 107, comma 1, del d.lgs 267/2000 come funzioni di “indirizzo e di controllo politico- amministrativo”. Mentre, spetta all’apparato amministrativo l’adozione di tutti gli atti gestionali.
Ora, l’atto di indirizzo politico-amministrativo in termini generali non è immediatamente idoneo a costituire, modificare o estinguere posizioni giuridiche: consiste, invece, nella descrizione di obiettivi da raggiungere, nella scelta di priorità, nella selezione delle risorse da utilizzare, nell’indicazione di alcuni tra i modi preferibili, nell’assegnazione degli strumenti operativi, nella fissazione delle modalità di rendicontazione.
E’ l’atto gestionale che attua le indicazioni degli organi di governo, disponendo decisioni capaci di concedere, estinguere, vietare, permettere, disciplinare, condizionare, terminare (eccetera), modificando quindi direttamente la sfera dei destinatari, ampliandola o riducendola.
Il d.lgs 267/2000 contiene norme il cui scopo è garantire che l’assetto della divisione delle competenze ivi disegnato, per altro coincidente con quello definito dal d.lgs 165/2001, nell’articolo 107, comma 5, del d.lgs 267/2000 dispone: “A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente testo unico, le disposizioni che conferiscono agli organi di cui al capo I titolo III l’adozione di atti di gestione e di atti o provvedimenti amministrativi, si intendono nel senso che la relativa competenza spetta ai dirigenti, salvo quanto previsto dall’articolo 50, comma 3, e dall’articolo 54”.
Alla luce di questa norma, gli articoli 2 e 3 della legge 212/1956 non possono che essere letti nel senso che la competenza non sia della giunta, bensì della dirigenza.
Per giungere alla conclusione opposta, occorrerebbe dimostrare che l’opera di definire quali spazi pubblici sono dedicati alla propaganda elettorale (attività, per altro, quasi fuori dal tempo, visto che non sono certo i manifesti lo strumento di propaganda, nell’era di internet) abbia risvolti connessi all’indirizzo e controllo politico amministrativo: si tratta di una dimostrazione ovviamente impossibile.
L’esercizio delle attività finalizzate a determinare gli spazi elettorali non ha nulla a che vedere con le funzioni di indirizzo politico amministrativo. La legge specifica con dovizia, a seconda del numero di abitanti, quanti spazi sono ammessi, dove collocarli, come ripartirli in tante sezioni quante sono le liste elettorali o le candidature uninominali ammesse, quali dimensioni massime sono consentite.
Nessuno di questi elementi vale come indirizzo politico. E’ pura e semplice gestione operativa e come tale, quindi, non spetta alla giunta, che quindi va sgravata di un adempimento non di propria spettanza, che per altro carica di lavoro e di tensioni del tutto ingiustificate l’attività dei comuni quando la campagna elettorale entra nel vivo.
Eppure, il Viminale non si rassegna. E col parere ad oggetto “Competenza ad adottare provvedimenti di cui agli artt. 2 e 3 della L. n.212/1956 e ss.mm.” ribadisce la propria posizione, sostenendola con la più debole delle motivazioni, un puro sofisma: “proprio la previsione nell’articolo 2 della legge n.212/1956 della nomina di un commissario prefettizio nel caso in cui la giunta municipale non provveda nei termini prescritti agli adempimenti di cui allo stesso articolo, conferma che la competenza rientra nei compiti della giunta, essendo l’istituto commissariale sostitutivo tipico degli organi di governo degli enti locali”.
Il Ministero, cioè, cerca di reperire in una norma che sanziona l’inerzia della giunta col commissariamento la fonte che renderebbe una legge di 66 anni fa impermeabile alle riforme ordinamentali.
E’ un ragionamento privo di fondamento. Il commissariamento della giunta è norma accessoria al riconoscimento della competenza della giunta; non si può riconoscere la competenza di questa, perché esiste una disposizione che in caso di inerzia della giunta prescrive l’attivazione del commissario ad acta. Il commissariamento della giunta è solo una conseguenza del mancato esercizio di competenze della giunta. Ma, se la giunta non ha più quelle competenze, il commissariamento è semplicemente come se non esistesse.
E così è nel caso di specie. L’indagine ermeneutica che evidenzia l’incompetenza della giunta, porta a ritenere che la regola del commissariamento della giunta inapplicabile.
Se da una parte è corretto sostenere che il commissariamento è rimedio tipico all’inerzia degli organi di governo, oltre tutto, “tipico” non significa “esclusivo”. L’articolo 14, comma 3, del d.lgs 165/2001, nel definire i rapporti reciproci tra organo di governo (nel caso di specie Ministro) e dirigenti, dispone: “Il Ministro non può revocare, riformare, riservare o avocare a sé o altrimenti adottare provvedimenti o atti di competenza dei dirigenti. In caso di inerzia o ritardo il Ministro può fissare un termine perentorio entro il quale il dirigente deve adottare gli atti o i provvedimenti. Qualora l’inerzia permanga, o in caso di grave inosservanza delle direttive generali da parte del dirigente competente, che determinino pregiudizio per l’interesse pubblico, il Ministro può nominare, salvi i casi di urgenza previa contestazione, un commissario ad acta, dando comunicazione al Presidente del Consiglio dei ministri del relativo provvedimento. Resta salvo quanto previsto dall’articolo 2, comma 3, lett. p) della legge 23 agosto 1988, n. 400. Resta altresì salvo quanto previsto dall’articolo 6 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, approvato con regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, e successive modificazioni ed integrazioni, e dall’articolo 10 del relativo regolamento emanato con regio decreto 6 maggio 1940, n. 635. Resta salvo il potere di annullamento ministeriale per motivi di legittimità”.
La norma, privando di fondamento il parere del Viminale, evidenzia che come il commissariamento è tipica sanzione dell’inerzia dell’organo di governo, altrettanto lo è anche per l’inerzia degli organi gestionali.
Poiché i principi enunciati dal d.lgs 165/2001 si estendono anche all’ordinamento locale, non si può dubitare della possibilità che il sindaco attivi il commissariamento nei confronti del dirigente che non disciplini gli spazi della propaganda elettorale, ferma restando la possibilità di attrarre questo adempimento nella disciplina dell’esercizio del potere sostitutivo, contenuta nell’articolo 2, comma 9 e seguenti, della legge 241/1990.