Un “Mostro” si aggira per l’Italia… Tutte le anomalie del “sistema ANAC”

di Massimo Balducci

La corruzione è un problema. Lo è per l’Italia, lo è per l’Europa, lo è a livello internazionale. Proprio a livello internazionale si segnalano ben tre convenzioni recentemente entrate in vigore: la Convenzione delle Nazioni Unite di Merida del 2003, e prima ancora la Convenzione Penale e la Convenzione Civile di Strasburgo entrambe del 1999. In aggiunta a queste si segnala anche la creazione – sempre nel 1999 – di GRECO, il Gruppo di Stati contro la corruzione, un organo di controllo contro la corruzione del Consiglio d’Europa, con sede a Strasburgo.

La corruzione è percepita come un problema non solo a livello “pubblico” da parte degli Stati, ma anche a livello privato da parte delle imprese. Di qui la UNI ISO 37001, denominata “Anti-Bribery Management System” che si applica a qualsiasi tipologia di azienda.

Transparency International classifica l’Italia come uno dei Paesi dove la corruzione percepita è molto alta. Si tratta di corruzione “percepita” che coinvolge anche altri Paesi a cui non si sarebbe portati a pensare come ad esempio il Giappone o l’Olanda.

Restando all’Italia, indipendentemente dalle classifiche internazionali, la corruzione può e deve essere considerata un problema per il nostro Paese. Ciò nasce da alcune criticità strutturali del nostro apparato burocratico come la mancata separazione tra funzione e funzionario: la funzione si identifica quasi sempre con la persona che la ricopre creando così un “blocco” nell’esercizio dell’attività amministrativa. Altra criticità è data dalla struttura delle nostre norme che si caratterizzano più nel dire “chi ha potere su cosa” piuttosto che non “cosa fare, come farlo e quando farlo”. Inoltre i meccanismi di controllo ex ante si rivelano spesso il brodo di coltura della corruzione, come pure la profonda confusione tra auditing interno e auditing esterno. Ulteriore aspetto da segnalare è l’assenza di una regolamentazione dei processi: la legge n.241/90 infatti individua I responsabili di procedimento ma non dice cosa sia un processo, lo stesso RUP è la riprova che i vari responsabili di procedimento non sono tali tanto che si separa il responsabile di procedimento dal responsabile del provvedimento…

L’art.17 del D.Lgs. n.165/2000, inoltre, obbliga ad identificare il responsabile di provvedimento con un dirigente; ciò comporta la mancata separazione tra chi progetta e chi esegue e l’assenza di professionalità – ad esempio – nel realizzare i capitolati…

Per risolvere tutte queste anomalie la soluzione che l’Italia ha immaginato è stata l’istituzione di ANAC…

Con la Legge 190/2012 è stata istituita l’Autorità con l’intento di sostituire il CIVIT (Commissione indipendente per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche). Viene da porsi una domanda: l’ANAC affronta uno o qualcuno dei problemi appena passati in rassegna? Sembra proprio di no!

ANAC è il risultato di uno schema culturale che sta alla base della corruzione: anziché sviscerare il problema da affrontare (cosa fare, come farlo, quando farlo) si trasferisce tutto il potere a qualcuno, in un certo senso scaricandosi la coscienza. Inoltre la scelta di una Authority non è affatto congruente con il nostro sistema istituzionale. Le Authorities sono state sviluppate nei Paesi a regime presidenziale (USA e Francia) dove rappresentano un braccio che risponde direttamente al Parlamento. L’Italia non è un sistema presidenziale e quindi la presenza delle Authority è un autentico “mostro” istituzionale.

Ritorna alla memoria un intervento di Raffaele Cantone sul Sole 24 Ore dell’8 novembre 2019 in cui il primo Presidente dell’ANAC, lasciando l’incarico, affermava che “quando è stato varato il codice appalti del 2016 abbiamo sbagliato a non dire con chiarezza che ci erano stati assegnati troppi poteri. Avremmo dovuto spiegare che non potevamo occuparci insieme di regolazione e vigilanza. E che avremmo dovuto svolgere solo quest’ultimo ruolo. È stato un errore strategico che abbiamo pagato nel tempo”.

Come lo stesso Cantone ha ammesso la normazione non dovrebbe essere una funzione dell’ANAC; a ciò si aggiunga anche che lo status delle “linee guida” dell’ANAC nella gerarchia delle norme non è dato sapere…

Ma ANAC è attrezzata per svolgere una funzione di vigilanza? Non si sovrappone ad altre istituzioni meglio attrezzate? Che cosa ha fatto l’ANAC per andare a vedere che cosa sta succedendo nella gestione in house delle public utilities? Che cosa ha fatto per andare a vedere che cosa succede con la missione 12 del bilancio dei Comuni? ANAC lamenta che un gran numero di assegnazioni sono sotto soglia, quindi al di fuori di gare ad evidenza pubblica, ma ANAC controlla se I costi sono congruenti?

Nel citato articolo del Sole 24 Ore Cantone fa riferimento al “controllo collaborativo” che ANAC avrebbe esercitato con successo in occasione della Expo di Milano. Sinceramente la cosa mi fa inorridire. “Controllo collaborativo” si può, anzi si deve, avere nel caso di auditing interno mentre è un assurdo nel caso di una attività di auditing esterno (come è quella dell’ANAC), a meno che non si voglia prefigurare qualcosa che assomiglia alla Procura Sovietica.

ANAC assorbe in sè troppe funzioni, tra loro inconciliabili: regolazione e vigilanza, ma anche amministrazione attiva /gestione delle banche dati relative agli appalti. La Separazione dei Poteri in ANAC non esiste!

Altro paradosso è quello di voler sovrapporre legalità e efficienza. ANAC infatti funge da ente tutore degli OIV, gli Organismi Interni di Valutazione delle Performance. La filosofia sottostante implica che per essere efficienti, efficaci ed economici sia sufficiente rispettare la norma! Nessun ruolo viene lasciato alla professionalità e alla competenza!

In ANAC del resto si esercita un “Potere” non una “competenza”. L’Autorità è infatti del tutto priva di competenze riguardo l’analisi organizzativa (come si può pretendere la mappatura dei processi, oltretutto senza richiedere loro la reingegnerizzazione?). Non solo, è prova di competenza riguardo l’analisi di bilancio e anche sulle tecniche di stesura delle norme. Ciò comporta decisioni erratiche e non motivate. Un caso su tutti quello relative alle centrali di committenza a livello locale: il 25 febbraio 2015 (determinazione n. 3) ANAC non ravvisa limiti territoriali per la formazione di consorzi di committenza mentre con la determinazione 32 del 30 aprile dello stesso anno afferma il contrario. Tre mesi dopo (determina 58 del luglio 2015) si ritorna sui propri passi. Sempre senza motivazioni.

L’ANAC viene incaricata dal legislatore di fornire il Codice Unico di Gara (CIG) che permette la interoperabilità di tutti i documenti. Orbene l’assegnazione all’ANAC di questo compito si sta dimostrando poco efficace, al punto che sembra che l’ANAC stessa abbia suggerito alle Stazioni Appaltanti di derogare momentaneamente alle norme del codice degli appalti. Questo ha comunque determinato uno stallo che nel primo bimestre del 2024 ha portato ad un crollo del 43,5% nel numero di gare e del 70,5% degli importi (dati CRESME)

Ma l’ANAC ha causato anche un rallentamento dei tempi nella stessa esecuzione degli appalti pubblici: i tempi di intervento a seguito del terremoto del 2016 sono risultati molto più lenti rispetto ai tempi realizzati in precedenza da quando esiste il sistema di protezione civile pensato da Zamberletti e messo in opera da Bertolaso. Che questo prolungamento dei tempi sia dovuto all’ANAC? Sono in molti a pensarlo.

Non basta. L’ANAC è causa anche di danni erariali. Quante consulenze inutili vengono attivate dalle cattive abitudini di ANAC?   Quante ore di lavoro /uomo vengono sprecate per attività inutili e addirittura dannose?

In definitive, alla prova dei fatti, anziché lotta alla corruzione ANAC è occasione di corruzione

Cosa fare? Come detto il Consiglio d’Europa anima il progetto GRECO (groupe d’états contre la corruption) di cui fanno parte una cinquantina di Stati (tra cui gli USA). Di questi più di 50 Stati solo l’Italia e il Messico hanno una struttura demandata esclusivamente alla lotta alla corruzione. Non certo una buona compagnia… Tutti gli altri Stati hanno individuato tra le strutture ordinarie una o più strutture cui affidare il compito di fungere da sorta di coordinatore e diffusore di informazioni e buone prassi senza incidere sulle competenze delle strutture esistenti (forze di polizia, magistratura, Corte dei Conti, Ispettorati vari). Ecco che allora, nel caso del nostro Paese, si impongono due interventi, uno urgentissimo e uno soltanto urgente.

Quello urgentissimo riguarda la necessità di differenziare funzionalmente innanzi tutto regolazione e vigilanza (come diceva Cantone nel 2019) e amministrazione attiva (la gestione delle banche dati deve essere trasferita altrove magari all’AGID che è certificata ISO 37001).

Ma con più calma – ma non troppa – va rivisto il ruolo stesso dell’ANAC per farlo evolvere positivamente in un “center of expertise” dove far confluire buone prassi e suggerimenti. Certo per fare ciò andrebbero rivisti anche i sistemi di reclutamento dell’ANAC per accertarsi che si possa disporre delle competenze necessarie. Ma questo è un altro capitolo che ci riserviamo di affrontare in seguito…

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