Quali sono i problemi della salvaguardia del principio della parità di genere nel lavoro pubblico?
Stando alle Linee guida sulla “parità di genere nell’organizzazione e gestione del rapporto di lavoro con le pubbliche amministrazioni” da poco approvate dal Dipartimento della funzione pubblica e dal Dipartimento per le pari opportunità, rilevanti e da tenere in particolare considerazione.
Corretto. Si tratta certamente di una materia di rilevante interesse, per i principi costituzionali sottesi e per le implicazioni organizzative e sul benessere lavorativo, che poi si riflette anche sull’efficienza.
Tuttavia, difficilmente la valutazione dell’efficacia delle linee guida citate può discostarsi dal considerarle come esercizio poco pratico, utile per tener desta l’attenzione, ma del tutto privo di risvolti operativi.
Partiamo dalle premesse. Le Linee guida riportano quanto segue: “La parità di genere in Italia L’Italia si colloca attualmente al 14° posto tra i 27 paesi Ue in tema di parità di genere, ottenendo un punteggio pari a 63,8 su 100 dall’indice sull’uguaglianza di genere, calcolato dall’Istituto europeo per la parità di genere (EIGE – European Institute for Gender Equality. Sebbene la tendenza denoti un miglioramento, la lettura disaggregata dell’indice evidenzia le componenti più critiche della situazione italiana nelle posizioni di vertice, nella gestione del tempo e nell’approccio con le conoscenze. Una forte attenzione è sul posizionamento rispetto al mondo del lavoro – specifico ambito di interesse di queste Linee Guida – che con 63,7 punti percentuali è tra i più bassi dell’intera compagine degli Stati membri”.
Occorre quindi non esitare nell’attuare la Strategia nazionale per la parità di genere 2021-2026, anche avvalendosi della spinta del Pnrr.
In particolare, le Linee guida ricordano che “Le misure e le iniziative sostenute dal Governo in tale ambito sono declinate secondo questi target ed indicatori:
I. incrementare il tasso di occupazione femminile, riducendo di almeno 3 punti percentuali il divario con quello maschile (nel 2019 – prima della pandemia – tale divario, calcolato in termini di ETP – Equivalente a Tempo Piano – era pari a circa 27 punti; l’obiettivo è, pertanto, quello di ridurlo a meno di 24 punti);
II. ridurre a meno di 10 punti percentuali la differenza tra il tasso di occupazione delle donne con figli rispetto a quello delle donne senza figli (attualmente pari a 12 punti, a fronte di una media europea di 9-9,5 punti);
III. incrementare fino al 30% (rispetto all’attuale 22%) la percentuale di imprese femminili rispetto al totale delle imprese attive, al fine di allinearsi al contesto europeo”.
Non si può che concordare con questa analisi generale, per altro rilevando l’utilità di obiettivi enumerabili e correttamente misurabili.
C’è, però, da chiedersi se i due Dipartimenti che hanno elaborato le Linee guida, pur essendo essere rivolte alle PA, le abbiano realmente tarate sulla realtà del lavoro pubblico.
Ci si sarebbe aspettati, oltre all’analisi del contesto generale del lavoro, anche un approfondimento della situazione specifica proprio del lavoro nella PA. Non ve n’è traccia.
Bastava consultare e riportare i dati del Conto Annuale, aggiornati al 2020:
| Tempo Pieno Uomini | Tempo Pieno Donne | Part Time <50% Uomini | Part Time <50% Donne | Part Time >50% Uomini | Part Time >50% Donne | Tot Uomini | Tot Donne | Totale | |
| Totale | 1.304.240 | 1.748.803 | 11.522 | 31.692 | 19.942 | 127.300 | 1.335.704 | 1.907.795 | 3.243.499 |
| FUNZIONI CENTRALI | 95.903 | 105.009 | 1.233 | 3.352 | 1.274 | 7.564 | 98.410 | 115.925 | 214.335 |
| FUNZIONI LOCALI | 196.500 | 217.364 | 6.501 | 11.184 | 12.127 | 46.653 | 215.128 | 275.201 | 490.329 |
| ISTRUZIONE E RICERCA | 276.826 | 932.298 | 2.701 | 9.784 | 4.615 | 33.378 | 284.142 | 975.460 | 1.259.602 |
| SANITA’ | 207.744 | 409.975 | 1.004 | 7.130 | 1.565 | 37.268 | 210.313 | 454.373 | 664.686 |
| COMPARTO AUTONOMO O FUORI COMPARTO | 24.502 | 16.573 | 64 | 227 | 338 | 2.281 | 24.904 | 19.081 | 43.985 |
| PERSONALE IN REGIME DI DIRITTO PUBBLICO | 502.765 | 67.584 | 19 | 15 | 23 | 156 | 502.807 | 67.755 | 570.562 |
| MAGISTRATURA | 5.257 | 5.754 | – | – | – | – | 5.257 | 5.754 | 11.011 |
| PROFESSORI E RICERCATORI UNIVERSITARI | 27.121 | 16.453 | – | – | – | – | 27.121 | 16.453 | 43.574 |
| CARRIERA DIPLOMATICA | 768 | 232 | – | – | – | – | 768 | 232 | 1.000 |
| CARRIERA PREFETTIZIA | 444 | 601 | – | – | – | – | 444 | 601 | 1.045 |
| CARRIERA PENITENZIARIA | 77 | 180 | – | – | – | – | 77 | 180 | 257 |
| CORPI DI POLIZIA | 273.071 | 29.965 | – | – | – | – | 273.071 | 29.965 | 303.036 |
| FORZE ARMATE | 162.787 | 12.878 | – | – | – | – | 162.787 | 12.878 | 175.665 |
| VIGILI DEL FUOCO | 33.240 | 1.521 | 19 | 15 | 23 | 156 | 33.282 | 1.692 | 34.974 |
| Occupazione 2020 |
% donne su totale = 58,82%
% uomini su totale =41,%
Si scopre che nella PA, in effetti, un problema specifico di parità di genere è fortunatamente allarmante. Squilibri rilevanti si ritrovano nel comparto istruzione e ricerca, vista la preponderanza delle donne che insegnano, e nei Corpi di polizia, Forze armate e Vigili del fuoco, per ragioni del tutto comprensibili.
Squilibri maggiori si hanno per la dirigenza (al netto di magistrati, docenti universitari e medici), come emerge sempre dal Conto 2020:
| Tot Uomini | Tot Donne | Totale |
| 33.335 | 13.991 | 47.326 |
| 70,44% | 29,56% |
Il fatto è che le Linee guida segnalano modalità di intervento come le seguenti:
– Defiscalizzazione o incentivi per imprese che assumono donne.
– Potenziamento, soprattutto nelle regioni del Sud
– Incentivo al rientro al lavoro dopo la maternità
– Riduzione dell’uscita dal mercato del lavoro delle neo-mamme
– Riduzione dell’uscita dal mercato del lavoro di lavoratrici a tempo determinato
– Incentivi alla creazione di aziende femminili
– Erogazione di credito agevolato a supporto di espansione e sollievo delle imprese femminili
– Revisione del supporto alle imprenditrici mamme
– Introduzione di flessibilità aggiuntiva per lo smart working dei genitori con figli a carico in base a criterio di età.
– Uso efficace del Part-time e riduzione del part time involontario.
– Governance e monitoraggio della diversity e della gender parity in azienda e nella PA.
– Definizione di norme per l’adozione di una Policy di Genere nelle società pubbliche e private e la divulgazione delle informazioni relative alla gender
– Introduzione di un sistema nazionale di certificazione della parità di genere, differenziato in base alle dimensioni/fatturato delle aziende
Non è chi non veda come si tratti di misure generali, tuttavia sostanzialmente inapplicabili alla PA.
La questione della parità pare affrontata proprio dal punto di vista che le Linee guide vorrebbero scongiurare: l’ennesimo adempimento.
Non si prende in considerazione, nel documento, un fattore che nel lavoro pubblico si è rivelato decisivo proprio nel permettere un equilibrio favorevole al lavoro femminile: l’accesso mediante concorso pubblico.
Il sistema del lavoro pubblico, nella sostanza, si auto-organizza in conseguenza di un sistema di reclutamento aperto al mercato, dal quale discende una regolazione automaticamente connessa all’offerta. La domanda di lavoro (che appartiene al datore) è neutrale ed è quindi l’offerta a condizionare, poi, gli esiti sul genere dei lavoratori assunti. Se il lavoro pubblico risulti maggiormente appetibile alle donne e se, soprattutto, sono le donne a disporre di maggiori chances di superare i concorsi, anche grazie alle note spiccate capacità di studio, intellettive e pratiche, il sistema si conforma e rende l’accesso al lavoro pubblico delle donne certamente non sfavorevole.
Il punto 6.1 delle Linee guida è dedicato al tema “Come misurare il fenomeno della parità di genere nell’accesso e nelle carriere della PA”, suggerendo le seguenti azioni:
− Valorizzare le esperienze consolidate negli anni e gli strumenti di monitoraggio della parità di genere nell’organizzazione del lavoro che sono già ampiamente verificati, a partire dall’esperienza del Bilancio di Genere;
− Inserire i dati sulla performance dell’ente relativamente alle pari opportunità̀ e all’equilibrio di genere (baseline) nell’ambito del PIAO, preferibilmente nella sezione valore pubblico, performance e anticorruzione e, per le amministrazioni che adottano la versione semplificata del PIAO, nella parte descrittiva generale dove si fa riferimento all’analisi del contesto interno dell’organizzazione, al fine di dare conto dello stato dell’arte sul fenomeno e ancorare a un riferimento concreto gli obiettivi di miglioramento oggetto di programmazione;
− Operare rilevazioni di dati omogenee nel tempo e scientificamente validate, allo scopo di potenziare l’impatto delle misure e monitorare l’efficacia delle azioni dell’amministrazione a favore dell’uguaglianza di genere da monitorare – anche tramite PIAO – e rendere pubbliche o con gli strumenti della Trasparenza, in particolare rispetto alle seguenti grandezze:
✓ rapporto tra donne e uomini per area o categoria giuridica e, dove rilevante, per tipologia di incarico;
✓ differenza media retribuzioni complessive (con separata indicazione di quanto riconosciuto per incarichi extra istituzionali conferiti o autorizzati);
✓ rapporto tra donne e uomini beneficiari delle diverse misure di conciliazione disponibili, ad es.:
▪ % donne vs % uomini titolari di part-time;
▪ % donne vs % uomini titolari di permessi ex legge n. 104/1992 per l’accudimento di familiari e n° medio giorni fruiti su base annuale;
▪ % donne vs % uomini che accedono al lavoro agile su base annuale;
▪ n° medio di giorni di congedo parentale fruito su base annuale dalle donne vs n° medio fruito dagli uomini (esclusa la maternità obbligatoria);
✓ rapporto tra n° medio di giorni (o ore) di formazione fruiti da donne e da uomini su base annuale;
✓ elaborazione e pubblicazione di un bilancio di genere (sì/no);
✓ presenza di uno sportello di ascolto (sì/no) quale strumento di promozione del benessere organizzativo, di prevenzione e di informazione sulle problematiche relative a fenomeni di mobbing, discriminazioni, molestie psicologiche e/o fisiche, anche attraverso l’istituzione della Consigliera di fiducia o altre forme, anche in chiave associata con altri enti.
Sembra evidente l’enfatizzazione del Piao, strumento al quale si rimettono poteri taumaturgici, come se la questione della gestione del problema del genere fosse riconnessa al metodo o al documento mediante il quale affrontarla.
Come si è detto sopra, un reclutamento necessariamente aperto e influenzato dall’offerta, non orientato dalla domanda, comporta esiti occupazionali rispetto ai quali la PA può intervenire poco. Infatti, il problema del genere è molto più presente nel settore privato, ove l’assenza di sistemi di reclutamento pubblici, selettivi ed aperti a tutti, permette ai datori di selezionare – nonostante divieti normativi molto chiari e nonostante i principi costituzionali – in base a genere (e anche altri elementi discriminatori, come età e perfino religione).
Sul piano dell’indagine statistica le rilevazioni ed i rapporti suggeriti dalle Linee guida possono essere interessanti, ma si rivelano sterili. Si pensi alla “differenza media” delle retribuzioni complessive: nella PA è impossibile fare leva sui contratti individuali per incidere sulle retribuzioni, derogando ai minimi e creando personalizzazioni degli emolumenti. Non si possono che applicare le retribuzioni previste dalla contrattazione nazionale collettiva, con un grado di intervento sulle retribuzioni accessorie a bassissima autonomia datoriale, regolato da rigide regole contrattualmente definite sul se, come e quando consentire incrementi stipendiali (le progressioni economiche o orizzontali), oppure indennità che sono comunque strettissimamente connesse a precisi incarichi contrattualmente predefiniti; il salario accessorio connesso alla performance non ha per sua natura alcun legame col genere.
Anche l’esame delle percentuali di donne e uomini che accedono ad istituti come lavoro agile (finchè non si capirà che l’elemento di conciliazione vita-lavoro non è quello principale di questo istituto, la cui valenza è invece fondamentalmente organizzativa, si resterà prigionieri della disciplina asfittica in essere), lege 104, part time, congedi parentali, è sterile; si tratta, infatti, di istituti tutti rimessi all’iniziativa del lavoratore, non certo influenzabili da scelte datoriali; solo per il lavoro agile occorre un accordo.
Il datore pubblico, certo, può cercare di intervenire per adeguare il ben essere lavorativo in modo da consentire l’abbassamento della richiesta di strumenti come quelli indicati sopra, agendo sulla flessibilità oraria o introducendo vere e proprie misure di welfare, che però la contrattazione nazionale collettiva praticamente disciplina solo per principi generali e mettendo i costi di eventuali iniziative a carico dei lavoratori, poiché consente di finanziarli coi fondi della contrattazione decentrata.
Sicchè la “check list” suggerita sempre dalle Linee guida per programmare azioni appare a sua volta semplice esercizio burocratico:
− se e in che misura l’amministrazione rende la carriera delle donne una priorità formale supportata da documenti programmatici delle amministrazioni con obiettivi, KPI, parametri, budget, risorse, al pari di qualsiasi altra priorità strategica;
− se e in che misura i dirigenti hanno – tra i loro obiettivi – una responsabilità chiara per la mancata carriera delle donne;
− se e in che misura l’uguaglianza di genere è legata a un sistema di incentivi con premi per i progressi e con sanzioni per le regressioni di fatto;
− se e in che misura l’organizzazione si adopera per aiutare gli uomini a diventare alleati nello sforzo di promuovere la carriera delle donne;
− se e in che misura esistono azioni per formare tutti i dipendenti in merito alla discriminazione di genere e per aiutarli a riconoscere pregiudizi inconsci;
− se e in che misura l’amministrazione garantisce che le donne qualificate siano promosse e facciano carriera nella stessa misura in cui lo sono uomini qualificati;
− se e in che misura sono previsti sistemi organizzati di monitoraggio dei progressi per raggiungere la parità di genere: indicatori quanti-qualitativi puntuali, meccanismi chiari di ricorso e verifica, audit documentali regolari e obiettivi.
Come si fa a parlare di rendere “la carriere una priorità formale” in un sistema non basato sulla carriera, tanto che non si applica l’articolo 2103 del codice civile e gli avanzamenti di area sono connessi a procedure a loro volta selettive (le progressioni verticali)? Constatazione che rende quasi tutte le altre questioni della check list esercizio di stile, con poca sostanza.
Alla fine della fiera, in effetti, gli unici suggerimenti pratici ed applicabili rinvenibili nelle Linee guida sono quelli relativi a come scrivere meglio i bandi di concorso, per illustrare con più chiarezza la descrizione del lavoro, delle condizioni e delle modalità operative:
– acquisire test di tipo piscologico o attitudinale che risultino conformi alle normative sul diversity management (es. ISO 30415:21);
– dotarsi di un modello di competenze che contribuisca a completare la descrizione dei profili professionali;
– preservare l’anonimato nella valutazione (blind recruitment) in tutte le fasi in cui questo non contravvenga alla funzionalità del procedimento;
– vagliare accuratamente il linguaggio utilizzato nella descrizione del profilo e delle mansioni ad esso ricondotte dotandosi di formulari da far validare al CUG;
– indicare per la pesatura dei titoli legati all’esperienza professionale criteri in grado di attutire l’impatto della durata temporale, ad es. ricorrendo a intervalli invece che a misurazioni puntuali (es. “fino a 2 anni: punti X” piuttosto che “per ciascun anno: punti X”), in modo da neutralizzare l’effetto negativo di assenze legate alla genitorialità o all’assolvimento di oneri di gestione familiare.
L’insistenza sulla necessità di “preservare l’anonimato” che ricorre molte volte nel documento, però, pare anche in questo caso indice di una scarsa conoscenza effettiva del lavoro pubblico e delle sue regole, a partire da quelle del reclutamento. L’articolo 14 del dPR 487/1994 è tutto inteso a garantire il rispetto dell’indispensabile anonimato, riconosciuto da sempre conseguenza necessaria dell’imparzialità e par condicio, imposte dalla Costituzione; sul punto vi è una giurisprudenza tanto alluvionale quanto granitica.
Si è capito, per altro, che nelle stanze del Governo che trattano delle riforme della PA si vuole battere molto il chiodo del reclutamento mediante verifica delle competenze/comportamenti. Nel breve volgere di pochi giorni ben tre provvedimenti sono stati emanati, volti a prevedere l’inserimento di psicologi del lavoro e professionisti del reclutamento nelle commissioni di concorso: le linee guida sui concorsi dei dirigenti, lo schema di riforma del dPR 487/1994 e proprio le Linee guida sulla parità di genere, ove si legge, primo tra la lista dei suggerimenti per favorire commissioni attente al tema della parità di genere “prevedere nella composizione della commissione esperti di assessment o psicologi del lavoro cui affidare la fase di valutazione delle soft skills, in coerenza con il modello delle competenze adottato”. Messaggio chiaro, si è capito: occorre che la PA apra ad un mercato, quello della ricerca e selezione e dell’assessment che evidentemente nel privato si è saturato. Tutto si fa per il Pil.
Ma, nella realtà, a ben vedere, l’unico vero strumento per incidere sul genere è previsto nello schema di riforma del dPR 487/1994: “Al fine di garantire l’equilibrio di genere nelle pubbliche amministrazioni, il bando indica, per ciascuna delle qualifiche messe a concorso, la percentuale di rappresentatività dei generi nell’amministrazione che lo bandisce, calcolata alla data di adozione del bando. Qualora il differenziale tra i generi sia superiore al trenta per cento, si applica il titolo di preferenza di cui all’articolo 5, comma 3, lettera n), in favore del genere meno rappresentato”.
Insomma, visto che è il reclutamento aperto e selettivo, effettivamente, a decidere nela PA l’assetto dei generi, a prescindere da ogni possibile ed opportuna attività statistica ed azione di promozione della parità, è agendo sul reclutamento, introducendo un titolo di preferenza, che realmente si può guidare l’esito delle scelte (per altro, si pongono problemi comunque di tenuta costituzionale della norma).
Documenti come le Linee guida in commento possono risultare interessanti e forse utili ai fini del raggiungimento degli obiettivi di regolazione del Pnrr, ma hanno un bassissimo impatto realizzativo.