Il problema della delegabilità di funzioni ai consiglieri comunali – 2

Qui la prima parte dell’approfondimento

Un primo rilievo critico, allora, che è possibile muovere alla sentenza del Tar Toscana consiste nell’aver glissato sui principi di buon andamento ed economicità dell’azione amministrativa, intesi nell’accezione di garantire all’azione amministrativa speditezza ed efficienza, intesa come capacità di raggiungere gli obiettivi fissati impiegando il minor numero di risorse.

Se, di fatto, la delega non è una delega, quale ragione giuridica può mai stare alla base del provvedimento, che certamente crea, comunque, un soggetto in più, nella macchina operativa, che possa ingerirsi in alcuni ambiti per esprimere pareri, proposte, avere contatti col pubblico? Difficile immaginare che la struttura amministrativa non sia chiamata, ad esempio, a gestire l’agenda del consigliere delegato.

Dunque, il provvedimento sindacale può apparire legittimo in quanto non è una vera e propria delega, perché privo dell’elemento necessario perché la delega sussista: il trasferimento da parte dal delegante della titolarità di alcune sue competenze al delegato, così da creare un nuovo organo, dotato di propria competenza (sia pure a titolo derivato e non originario), autonomia e responsabilità.

Ma, se visto sotto la luce del buon andamento dell’azione amministrativa, non si può non rilevare, quanto meno, la chiara inefficacia o la dubbia utilità ed economicità del provvedimento di “delega” tecnicamente adottato dal sindaco.

Altri, però, e più rilevanti, punti di debolezza della sentenza del Tar Toscana emergono dalla sua approfondita lettura.

Non può concordarsi sul fatto che la posizione del consigliere delegato non sia diversa da quella degli altri consiglieri.

Occorre, intanto, ricordare che il consigliere, come singolo, non è un organo. Egli rileva esclusivamente come componente dell’organo collegiale di cui fa parte. Sicchè il consigliere non dispone di competenze diverse rispetto a quelle del consiglio comunale. In relazione all’organo collegiale dispone di poteri di iniziativa e di prerogative, disciplinate dal regolamento. Nei confronti degli organi di governo, gode di specifici poteri ispettivi.

Queste, a ben vedere, sono le uniche specifiche attribuzioni del consigliere, tutte rientranti nel ruolo da esso esercitato all’interno del collegio di cui fa parte. Anche il penetrante diritto all’acquisizione di tutte le informazioni in possesso degli uffici è una prerogativa finalizzata, unicamente, a permettere al consigliere di svolgere la funzione di indirizzo e controllo propria dell’organo del quale fa parte, non certo connessa a personali e proprie iniziative politico-amministrative, in quanto “organo”.

Poiché questo è l’assetto delle competenze fissato dalla legge, il consigliere comunale non può che esercitare le proprie prerogative ed il diritto di iniziativa limitatamente alle competenze assegnate dalla legge all’organo del quale è componente.

Per essere più chiari, tornando alla configurazione della delega sintetizzata prima, la materia dell’edilizia privata (oggetto della “delega” esaminata dal Tar Toscana) può essere conosciuta e trattata da un consigliere, come proposta politico amministrativa (comprendente, evidentemente, la propria cultura tecnica) esclusivamente attraverso:

1. l’esame delle proposte della giunta, del sindaco, di altri consiglieri;
   1. la presentazione di proprie proposte;
      1. l’intervento in aula, allo scopo di contribuire alla formazione del convincimento del consiglio, ma solo per le materie rispetto alle quali il consiglio sia competente: piani territoriali e urbanistici, nelle loro varie articolazioni e null’altro, dal momento che il consiglio non ha alcuna competenza ulteriore nella materia dell’edilizia privata;
      1. atti ispettivi, come interpellanze ed interrogazioni;

Ancora, merita segnalare che il consigliere dispone di potere di iniziativa e consulenza (intesa come prerogativa di intervenire in aula per esporre il proprio pensiero, al fine di formare un provvedimento il più possibile conforme alla volontà politico amministrativa, fermo restando che la qualità tecnica è comunque ascritta alla competenza e responsabilità degli uffici amministrativi) solo nei confronti del consiglio, non certo del sindaco.

Il sindaco è organo monocratico. In quanto tale, egli agisce in base a propria iniziativa, proprie valutazioni, proprio autonomo indirizzo. Nessuna disposizione prevede che altri soggetti dispongano, per l’adozione dei provvedimenti di competenza del sindaco, atti di iniziativa, quali sono le proposte.

Una delega sindacale, allora, che attribuisca al consigliere una funzione propositiva nei confronti del sindaco da parte del consigliere, introduce un modello di relazione tra un componente del consiglio e l’organo politico monocratico che la legge assolutamente non contempla. Pertanto, la “delega-non delega” disposta dal sindaco altera con chiara evidenza i rapporti non tanto tra organi di governo, ma, in modo più grave, tra un componente di un organo di governo – il consigliere, come tale privo di ogni soggettività di organo – ed il sindaco.

In sostanza, una delega come quella analizzata dal Tar Toscana fa sì che il consigliere divenga partecipe, essendo depositario di un potere di iniziativa nei confronti del sindaco, della formazione della volontà del sindaco stesso, nell’ambito di materie che esulano in modo assoluto dallo spettro della sua condizione di consigliere, come tale, dunque, circoscritto alle specifiche competenze che la legge attribuisce al consigliere.

In effetti, per mezzo del provvedimento “extra ordinem” di “para-delega” sindacale, il consigliere viene messo nelle condizioni di trattare, approfondire, conoscere temi che non dovrebbe assolutamente prendere in esame in veste di “proponente” o “istruttore”, ma, invece, nel ruolo di componente del consiglio, quando il consiglio sia investito del compito di agire nella materia, in quanto organo dotato della competenza, o per lo svolgimento delle proprie prerogative di impulso e controllo, attraverso gli atti ispettivi.

Altro, allora, è che il consigliere, come componente del collegio, esamini una proposta di un piano di lottizzazione, di competenza del consiglio, in tal modo esplicando il diritto ad approfondire e conoscere il contenuto di un atto che egli contribuirà ad adottare – o meno – col proprio intervento ed il proprio voto; altro è, invece, che il consigliere si occupi della concessione edilizia attuativa.

Non si può negare che attraverso il provvedimento di “delega” esaminato dal Tar Toscana il sindaco espanda di gran lunga la portata della funzione del consigliere comunale; e, sebbene il provvedimento escluda che il consigliere svolga funzioni di amministrazione attiva, in effetti egli svolge comunque tale funzione, anche se limitata all’iniziativa-proposta. Pertanto, il vulnus al sistema organizzativo e delle competenze degli organi, che il Tar Toscana assume non esservi, si manifesta in tutta la sua gravità.

E’ certamente vero che il sindaco nello svolgimento delle sue attività, anche in quanto organo monocratico, può certamente avvalersi di altri soggetti che lo collaborano. Ma questi sono enucleati e tassativamente indicati dalla legge.

Il primo collaboratore (tecnico-politico) del sindaco è la giunta, che a mente dell’articolo 48, comma 1, del d.lgs 267/2000 “collabora col sindaco”. Dunque, se il vertice monocratico ha bisogno, come appare necessario, di un supporto politico e di governo alla propria azione, è alla giunta che deve far riferimento, non ad un consigliere comunale, che fa parte di un organo che nei confronti della giunta assume ruolo di indirizzo e controllo, col rischio che, se come nel caso di specie avvenuto, un consigliere sia destinatario di deleghe sindacali, si incorra nella commistione di funzioni, in quanto il controllore compartecipa all’attività del controllato.

Il sindaco, poi, trova altri collaboratori edittalmente individuati dal testo unico, nel segretario comunale, nel direttore generale, nella dirigenza, nel nucleo di valutazione, nel servizio di controllo interno/strategico, nei soggetti di cui all’articolo 90.

Insomma, la legge assegna al sindaco una schiera di soggetti (alcuni dei quali in funzione di effettivo staff) dotati di particolari competenze e responsabilità tecniche, per permettergli l’espletamento del proprio mandato.

Pertanto, la collaborazione politica è fornita dalla giunta; quella tecnica dall’apparato amministrativo; la funzione di indirizzo generale è del consiglio comunale.

L’assegnazione ad un consigliere anche di parte sola delle funzioni della giunta o dell’apparato di diretta collaborazione del sindaco è al di fuori della normativa, extra ordinem e lesiva dei rapporti organizzativi. 2- SEGUE