Ammesso il supporto al Rup da parte di un dipendente in quiescenza

Secondo un recente parere fornito dall’ANAC non vi sono ragioni ostative che vietano la nomina di un ex dipendente quale supporto a favore del RUP. L’Autorità lo ha chiarito nel parere del 2 luglio 2025 Fasc. n. 2528/2025.

Il coso prospettato all’Autorità

Nel caso prospettato all’Autorità, un Comune ha chiesto di chiarire se sia legittimo il conferimento di un incarico di assistenza al RUP da parte di un ex dipendente, ora in quiescenza.

Le valutazioni dell’Autorità

L’Autorità, alla luce della giurisprudenza amministrativa sul punto, ha valutato che la natura giuridica dell’attività di supporto al RUP sia configurabile come appalto di servizi, “in quanto consistente in un’obbligazione nei confronti del committente al compimento di un’opera o di un servizio verso un corrispettivo in denaro, con organizzazione dei mezzi necessari (di tipo imprenditoriale) e con assunzione in proprio del rischio di esecuzione della prestazione (art. 1655 c.c.)” (cfr. delibera n. 676 del 6 ottobre 2021 sopra citata).

Ciò in quanto il soggetto deve essere dotato di specifiche competenze professionali relative al settore di riferimento oggetto dell’incarico e apprestare una specifica organizzazione, con assunzione del rischio, diretta a soddisfare le esigenze dell’ente.

Il divieto di pantouflage

Nel caso concreto l’Autorità ha escluso anche l’applicazione del divieto di pantouflage di cui all’art. 53, comma 16-ter, del d.lgs. 165/2001, che per definizione implica un passaggio sospetto tra un incarico nella pubblica amministrazione e un impiego nel settore privato.

Poiché l’incarico da conferire all’ex dipendente del Comune è pur sempre da svolgere all’interno dell’amministrazione di provenienza, viene meno quel “passaggio” tra pubblico e privato, imprescindibile affinché possa configurarsi il fenomeno del pantouflage nel caso in questione.

Aspetti relativi alla conferibilità dell’incarico

L’Autorità (pur comunque affrontando, di fatto, la problematica, come meglio illustrato nelle righe a seguire) rinvia le questioni alla competenza Dipartimento della Funzione Pubblica (DFP)/Ufficio organizzazione lavoro pubblico, per quanto attiene alla valutare della conferibilità dell’incarico al dipendente in quiescenza.

La materia, peraltro, è disciplinata dal 31/03/2025 dall’art. 5, co. 9, del d.l. n. 95 del 6 luglio 2012 (e succ.ve mod.), che afferma un principio generale di divieto di conferimento di incarichi, ove retribuiti, a lavoratori collocati in quiescenza, pubblici o privati.

Le circolari del Ministero per la semplificazione

In attuazione della disposizione di cui all’art. 5, comma 9, del d.l. 95/2012, il Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione ha emanato due circolari:

• la prima, del 4 dicembre 2014, n. 6, specifica che “la disciplina pone puntuali norme di divieto, per le quali vale il criterio di stretta interpretazione ed è esclusa l’interpretazione estensiva o analogica. Gli incarichi vietati, dunque, sono solo quelli espressamente contemplati: incarichi di studio e di consulenza, incarichi dirigenziali o direttivi, cariche di governo nelle amministrazioni e negli enti e società controllati. Un’interpretazione estensiva dei divieti in esame potrebbe determinare un’irragionevole compressione dei diritti dei soggetti in quiescenza, in violazione dei principi enunciati dalla giurisprudenza costituzionale”. La circolare ha, altresì, precisato che, ai fini dell’applicazione dei divieti, occorre prescindere dalla natura giuridica del rapporto, dovendosi, invece, considerare l’oggetto dell’incarico;
• la seconda circolare è del 10 novembre 2015, n. 4 e integra le indicazioni della precedente, specificando che il divieto dell’art. 9 del d.l. n. 95 del 2012 “riguarda anche le collaborazioni e gli incarichi attribuiti ai sensi dell’art. 14 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, e dell’art. 90 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267. Come già osservato nella circolare n. 6 del 2014, infatti, in assenza di esclusioni al riguardo, devono ritenersi soggetti al divieto anche gli incarichi dirigenziali, direttivi, di studio o di consulenza, assegnati nell’ambito degli uffici di diretta collaborazione di organi politici”.

Le pronunce della giurisprudenza contabile

La tematica è stata oggetto di varie pronunce della Corte dei conti (Sez. contr. Basilicata, n. 38/2018; Sez. contr. Liguria, n. 60/2022 e Sez. contr. Lombardia, n. 126/2022) concordi nel ravvisare la ratio del divieto nel duplice obiettivo di favorire il ricambio generazionale nell’amministrazione e di conseguire risparmi di spesa.

La tassatività delle fattispecie vietate, inoltre, fa sì che le attività consentite per gli incarichi si ricavano a contrario, dovendosi le situazioni diverse da quelle elencate non essere ricomprese nel divieto di legge.

Ad esempio, “se il divieto riguarda l’attività di “studio e quella di consulenza”, infatti, può ritenersi consentita quella di “assistenza” nei limiti in cui si diversifica dalle altre due: assistenza che non comporti studio e consulenza, ossia attività caratterizzata, in negativo, dalla mancanza di competenze specialistiche e che non rientri nelle ipotesi di contratto d’opera intellettuale di cui agli artt. 2229 e ss. del codice civile” (Sez. reg. contr. Basilicata, n. 38/2018/PAR; Sez. reg. contr. Lombardia, n. 126/2022/PAR).

Pertanto, la magistratura contabile si è espressa ritenendo:

– che gli incarichi riferibili alle attività di assistenza devono essere non assimilabili agli incarichi vietati dalla norma citata: “incarichi di studio e consulenza”, “incarichi dirigenziali o direttivi” e “cariche in organi di governo”;

– ai fini dell’applicazione del divieto, sarà pertanto necessario verificare se gli incarichi da conferire ai sensi dell’articolo 5 comma 9, del D.L. n. 95/2012, siano non solo astrattamente non ricompresi nel divieto normativo, in quanto non rientranti nell’elencazione tassativa della norma, ma comportino o meno lo svolgimento, in concreto, di funzioni riconducibili agli incarichi normativamente vietati (Corte dei Conti Lazio delibera n. 80/2024).

Il testo unico del pubblico impiego

Per completezza, l’Autorità ha rammentato, altresì, che gli incarichi da conferire non devono configurarsi in contrasto con altre disposizioni limitative, come quella del comma 6 dell’art. 7 del testo unico del pubblico impiego.

Sul punto l’ANAC ha evidenziato che il Legislatore ha gradualmente introdotto una serie sempre più estesa di eccezioni al suddetto divieto, con deroghe espresse all’art. 5, comma 9, del d.l. n. 95/2012.

A tale proposito vengono in rilievo:

• l’art. 10, comma 1, del d.l. n. 36/2022, il quale ha sancito la possibilità fino al 31/12/2026, per le amministrazioni titolari di interventi previsti nel Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), incluse le regioni e gli enti locali, “in deroga al divieto di attribuire incarichi retribuiti a lavoratori collocati in quiescenza, di conferire ai soggetti collocati in quiescenza incarichi ai sensi dell’art. 7, comma 6, del d.lgs. 30.3.2001, n. 165, nei limiti delle risorse finanziarie già destinate per tale finalità nei propri bilanci”; In sostanza, questa disposizione permette alle amministrazioni di impiegare risorse già previste per incarichi a personale in pensione per progetti legati al PNRR, superando il divieto generale;
• l’art. 11, comma 3, del d.l. 10/8/2023, n. 105 (convertito, con modificazioni, dalla l. 9.10.2023, n. 137), il quale ha escluso l’applicazione del divieto di cui all’art. 5, comma 9, del d.l. n. 95/2012 agli incarichi di vertice degli uffici di diretta collaborazione delle autorità politiche.