Il ricorso al conferimento di incarichi esterni, deve essere oggetto di un preventivo accertamento interno che dimostri l’impossibilità oggettiva di utilizzare le proprie risorse umane, impossibilità connotata da un carattere qualitativo e non quantitativo, nel senso che le professionalità che occorrono non devono essere soggettivamente indisponibili, ma oggettivamente non rinvenibili all’interno dell’amministrazione.
La classica lettera ai capi settore non è pertanto sufficiente.
In tal senso si è pronunciata la Corte dei conti per l’Emilia-Romagna con la deliberazione n. 89/2025.
Il caso trattato
Nell’ambito della propria attività di accertamento, la Corte dei conti per la Regione Emilia Romagna, ha accertato l’illegittimità, da parte di un Comune, del ricorso alla procedura dell’appalto di servizi, riconducibile invece ad un conferimento di incarico di collaborazione esterna e l’assenza dei presupposti legittimanti previsti dall’art. 7, comma 6, del D. Lgs. 165/2001.
In particolare, la Sezione ha rilevato l’assenza del requisito dell’impossibilità di utilizzare personale interno; designazione di un professionista direttamente individuato nella determinazione dirigenziale, assenza di una previa procedura comparativa per la scelta del soggetto affidatario, oltre alla mancanza del parere dei Revisori dei conti del Comune, reso obbligatorio dall’art. 1, c. 42, legge n. 311 del 2004.
Il principio di “autoproduzione”
La Corte ha rammentato che per principio generale dell’ordinamento, le Pubbliche Amministrazioni devono far fronte alle ordinarie competenze istituzionali col migliore e più produttivo impiego delle risorse umane e professionali di cui dispongono: prima del conferimento dell’incarico, la cui prestazione deve avere un oggetto definito, circoscritto e determinato, l’amministrazione deve avere accertato l’oggettiva impossibilità di utilizzare le risorse umane disponibili al proprio interno.
Non integra i presupposti dell’articolo 7, comma 6, la circostanza che le risorse presenti siano già impegnate a tempo pieno: l’incarico, infatti, deve rispondere ad esigenze di natura eccezionale e straordinaria, oggettivamente non sopperibili dalle professionalità interne, non già ad esigenze ordinarie e permanenti, seppur urgenti per mancata, erronea o tardiva valutazione o programmazione dei fabbisogni di personale; inoltre, il conferimento deve essere adeguatamente motivato, nel senso che l’ente è tenuto a dimostrare, con congrua ed esaustiva motivazione, l’effettiva impossibilità di utilizzo del personale dipendente (si veda Corte dei conti, Sezione controllo Molise, deliberazione n. 67/2024).
I presupposti per l’affidamento dell’incarico professionale
L’incarico professionale è da ricondurre alla disciplina di cui all’art. 7, c. 6, del D. Lgs. 165/2001, ove occorre verificare la sussistenza dei presupposti legittimanti.
L’art. 7 del D.Lgs. n. 165/2001, c. 6 e 6-bis, stabilisce che:
“6. Fermo restando quanto previsto dal c. 5-bis, per specifiche esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio, le amministrazioni pubbliche possono conferire esclusivamente incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo, ad esperti di particolare e comprovata specializzazione anche universitaria, in presenza dei seguenti presupposti di legittimità:
a) l’oggetto della prestazione deve corrispondere alle competenze attribuite dall’ordinamento all’amministrazione conferente, ad obiettivi e progetti specifici e determinati e deve risultare coerente con le esigenze di funzionalità dell’amministrazione conferente;
b) l’amministrazione deve avere preliminarmente accertato l’impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno;
c) la prestazione deve essere di natura temporanea e altamente qualificata; non è ammesso il rinnovo; l’eventuale proroga dell’incarico originario è consentita, in via eccezionale, al solo fine di completare il progetto e per ritardi non imputabili al collaboratore, ferma restando la misura del compenso pattuito in sede di affidamento dell’incarico;
d) devono essere preventivamente determinati durata, oggetto e compenso della collaborazione”.
L’assenza del requisito dell’impossibilità oggettiva di utilizzare personale interno
Come detto, l’Amministrazione deve previamente accertare l’impossibilità oggettiva di utilizzare le proprie risorse umane, impossibilità connotata da un carattere qualitativo e non quantitativo, nel senso che le professionalità che occorrono non devono essere soggettivamente indisponibili, ma oggettivamente non rinvenibili all’interno dell’amministrazione.
Non integra i presupposti dell’articolo 7, comma 6, la circostanza che le risorse presenti siano già impegnate a tempo pieno: l’incarico, infatti, deve rispondere ad esigenze di natura eccezionale e straordinaria, oggettivamente non sopperibili dalle professionalità interne, non già ad esigenze ordinarie e permanenti, seppur urgenti per mancata, erronea o tardiva valutazione o programmazione dei fabbisogni di personale; inoltre, il conferimento deve essere adeguatamente motivato, nel senso che l’ente è tenuto a dimostrare, con congrua ed esaustiva motivazione, l’effettiva impossibilità di utilizzo del personale dipendente (cfr. Corte dei conti, Sezione controllo Molise, deliberazione n. 67/2024)”.
Conclusioni
La verifica in concreto (si veda delibera n. 62/2025/VSG) non può sostanziarsi semplicemente nell’invio di una nota ai capi area e dipartimento, ai Direttori di settore con la quale “si richiede di effettuare una ricognizione all’interno dei rispettivi uffici per verificare la presenza di figure professionali qualificate, in possesso dei requisiti previsti dalle normative vigenti, disponibili a svolgere tali prestazioni” e alla constatazione del mancato riscontro; in questi casi la verifica è da ritenere, coerentemente con gli indirizzi giurisprudenziali, nella sostanza tamquam non esset.
Si tratta, infatti, in questi casi, di un adempimento formale privo di una effettiva valenza sostanziale nel senso della ricerca di professionalità medesime all’interno della Pubblica amministrazione.
Inoltre, l’accertamento delle professionalità interne non può essere condotto mediante una mera richiesta di soggetti che si possono occupare dell’incarico ma deve essere un ben preciso esame dell’organigramma dell’Amministrazione al fine di individuare i soggetti che dispongano della professionalità specifica e che non siano impegnati in attività complesse.
Questa ricognizione deve essere non solo svolta dall’Amministrazione conferente, ma deve prevedere una ben precisa ed articolata motivazione nel provvedimento di assegnazione dell’incarico.