E’ solo il contratto stipulato il titolo giuridico che consente alle amministrazioni locali di impegnare la spesa. Pertanto, l’impegno non deve essere contenuto nella determina di aggiudicazione, per quanto sia la pubblicazione di questa il dies a quo da cui computare il termine per annullarla.
E’ la sentenza del Consiglio di Stato, Sezione IV, 5 marzo 2026, n. 1761 a tornare su questioni che, per quanto regolate in modo piuttosto chiaro, continuano ad essere oggetto di provvedimenti amministrativi illegittimi, frutto di una serie di fraintendimenti dovuti a prassi operative non in linea con le norme.
Infatti, continua ad essere ancora molto ampia quella parte di amministrazioni aduse ad adottare l’impegno di spesa insieme con il provvedimento di aggiudicazione.
Nel caso esaminato da Palazzo Spada un comune ha annullato in autotutela un’aggiudicazione oltre il termine di dodici mesi previsto dall’articolo 21-nonies della legge 241/1990, nella formulazione che tale norma aveva all’epoca dei fatti vigente (adesso il termine è di 6 mesi).
L’operatore economico ha presentato ricorso contro tale annullamento, al che il comune ha reagito proponendo tra gli argomenti difensivi l’osservazione secondo la quale che il termine di annullamento non si sarebbe dovuto computare dall’adozione del provvedimento di aggiudicazione, in quanto privo di impegno di spesa, ma da un successivo atto. Secondo la tesi del comune, l’aggiudicazione, se priva della copertura finanziaria non sarebbe da considerare un atto dal quale scaturiscono effetti, perché senza l’impegno detta aggiudicazione avrebbe natura solo provvisoria, sicchè non farebbe sorgere nell’operatore economico l’affidamento giuridico ad eseguire l’appalto e non vincolerebbe l’amministrazione.
La pronuncia evidenzia l’erroneità di questi assunti. Il Consiglio di Stato ha buon gioco nel limitarsi a richiamare le chiare previsioni dell’articolo 183 del d.lgs 267/2000, a mente del quale “l’impegno costituisce la prima fase del procedimento di spesa, con la quale, a seguito di obbligazione giuridicamente perfezionata è determinata la somma da pagare, determinato il soggetto creditore, indicata la ragione e la relativa scadenza e viene costituito il vincolo sulle previsioni di bilancio, nell’ambito della disponibilità finanziaria accertata ai sensi dell’articolo”.
La norma, spiega Palazzo Spada, evidenzia senza dubbio alcuno che l’impegno di spesa si assume solo dopo il perfezionamento dell’obbligazione giuridica, la quale sorge con la sottoscrizione del contratto. Dunque, non si può pretendere che l’aggiudicazione possa considerarsi priva di effetti se priva dell’impegno della spesa, posto che appunto essa deve necessariamente esserne priva.
Nello stesso senso indicato dal Consigli di Stato si era espresso il parere della Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Molise 17 dicembre 2024, n. 163, secondo il quale “il titolo giuridico alla base dell’impegno definitivo della spesa, d’altronde, non è il provvedimento di aggiudicazione, ma solo ed esclusivamente il contratto. È solo il contratto, difatti, che determina l’incontro delle volontà delle parti allo scopo di costituire tra loro un rapporto giuridico patrimoniale (art. 1321 cod. civ.)”.
Dunque, sancisce Palazzo Spada “il titolo giuridico alla base dell’impegno definitivo della spesa non è il provvedimento di aggiudicazione, ma solo ed esclusivamente il contratto”. La sentenza in commento evidenzia che anche le disposizioni del codice dei contratti sono coerenti nel senso prospettato. Infatti, l’articolo 17, comma 6, del d.lgs 36/2023 dispone inequivocabilmente: “L’aggiudicazione non equivale ad accettazione dell’offerta. L’offerta dell’aggiudicatario è irrevocabile fino al termine stabilito per la stipulazione del contratto”.
Pertanto, continua la sentenza in commento “se con l’aggiudicazione non si ha l’accettazione dell’offerta, la diretta conseguenza è che l’aggiudicazione non equivale al perfezionamento del vincolo contrattuale”. Del resto, il comma 7 del medesimo articolo 17, nel prevedere che “una volta disposta l’aggiudicazione, il contratto è stipulato secondo quanto previsto dall’articolo 18”, è il contratto l’atto che perfeziona l’incontro di volontà e dal quale nasce l’obbligazione “giuridicamente perfezionata”, titolo per impegnare la spesa.
Ne consegue, secondo Palazzo Spada, che “l’impegno di spesa non può costituire un requisito di efficacia del provvedimento amministrativo di aggiudicazione, essendo geneticamente alla successiva fase di approvazione del contratto”.
Se così non fosse, chiude la sentenza, si giungerebbe alla conclusione paradossale secondo la quale “la stazione appaltante non potrebbe, nell’ambito della fase pubblicistica ad evidenza pubblica, annullare d’ufficio un provvedimento di aggiudicazione illegittimo, privo del relativo impegno di spesa” dovendo allo scopo “attendere per farlo l’inizio della fase esecutiva avente natura tendenzialmente privatistica”, nella quale non sono ammissibili atti autoritativi di natura pubblicistica.