La selezione del promotore nell’ambito di una procedura di finanza di progetto non rappresenta una vera e propria gara competitiva soggetta ai principi delle procedure di evidenza pubblica.
Si configura piuttosto come uno strumento attraverso cui l’amministrazione, in collaborazione con il soggetto privato, individua e definisce un obiettivo di interesse pubblico da perseguire. Lo ha chiarito il TAR Emilia, Bologna, sentenza 7 aprile 2026, n. 693.
La questione affrontata
Nel caso esaminato dai giudici, una società aveva presentato ricorso contro una deliberazione adottata dalla giunta comunale, con la quale era stata riconosciuta come di pubblico interesse una proposta avanzata da un consorzio.
Come opera il partenariato
I giudici hanno osservato che il partenariato pubblico-privato disciplinato dall’art. 193 del D. Lgs. 36/2023 si sviluppa attraverso due distinti momenti.
In una prima fase, tutti gli operatori economici interessati hanno la possibilità di presentare le proprie proposte, che vengono esaminate dall’Amministrazione.
Quest’ultima, eventualmente richiedendo modifiche, può giungere all’approvazione del progetto di fattibilità ritenuto rispondente all’interesse pubblico, attribuendo così al proponente la qualifica di “promotore”.
Successivamente, si apre una seconda fase, consistente nell’indizione di una procedura di gara, alla quale partecipa anche il promotore, nel rispetto dei principi fissati dal Codice.
La delibera oggetto di esame si inseriva nella prima fase sopra descritta e, secondo il Collegio – in linea con quanto sostenuto dall’Amministrazione e dal Consorzio resistente – doveva essere qualificata come atto endoprocedimentale.
Ciò in quanto la proposta del Consorzio, pur individuata come di pubblico interesse, non era stata ancora definitivamente approvata dal Comune ai fini dell’avvio della successiva gara.
L’Ente, infatti, aveva richiesto al proponente una serie di modifiche progettuali, la cui adozione e valutazione positiva da parte dell’Amministrazione costituivano condizione necessaria per la conclusione della prima fase, vale a dire per la dichiarazione di fattibilità del progetto, funzionale all’indizione della gara pubblica.
Di conseguenza, allo stato dei fatti, non era possibile affermare con certezza che la proposta del Consorzio sarebbe stata definitivamente approvata dal Comune.
Allo stesso modo, non si poteva escludere che il progetto alternativo presentato dalla ricorrente potesse in futuro essere riconosciuto di pubblico interesse. Era infatti possibile che, in mancanza dell’adeguamento richiesto o dell’accettazione delle modifiche, non si giungesse alla dichiarazione di fattibilità del progetto del Consorzio, inducendo l’Ente a riaprire i termini per individuare la proposta più idonea a soddisfare l’interesse pubblico, eventualmente individuando proprio quella della ricorrente.
Pertanto, quest’ultima risultava priva di un interesse concreto e attuale a impugnare la delibera in questione, la quale, per quanto detto, assume natura endoprocedimentale (cfr. TAR Toscana, sent. n. 328/2020).
Inoltre, con riferimento alla natura del partenariato pubblico-privato e alla conseguente idoneità lesiva degli atti adottati nel corso del procedimento ai fini della loro impugnazione, la giurisprudenza ha chiarito che le due fasi del project financing, pur essendo funzionalmente collegate, restano strutturalmente autonome.
La prima è finalizzata all’individuazione del progetto di interesse pubblico, mentre la seconda consiste nello svolgimento della gara ad evidenza pubblica sulla base del progetto dichiarato di pubblica utilità (cfr. Consiglio di Stato, sent. n. 1443/2024).
In particolare, la prima fase, proprio perché diretta a selezionare il progetto ritenuto maggiormente rispondente all’interesse pubblico, pur essendo regolata da un procedimento, è caratterizzata da un’ampia discrezionalità amministrativa.
Essa, infatti, non mira alla scelta della migliore offerta tra più proposte secondo criteri tecnici ed economici predeterminati, bensì alla valutazione dell’esistenza stessa di un interesse pubblico che giustifichi, alla luce della programmazione delle opere pubbliche, l’accoglimento della proposta avanzata dall’aspirante promotore (cfr. Consiglio di Stato, sentt. nn. 10758/2023, 9298/2023, 1065/2023).
Nessun confronto concorrenziale per la scelta del promotore
La designazione del promotore nell’ambito di una procedura di finanza di progetto non costituisce una forma di competizione tra operatori regolata dai principi delle gare pubbliche, bensì rappresenta un meccanismo attraverso cui l’amministrazione, insieme al soggetto privato, individua e definisce un obiettivo di interesse pubblico da perseguire.
Tale impostazione risulta ancora più evidente se si considera che l’amministrazione, anche dopo aver riconosciuto il pubblico interesse della proposta presentata dal privato e aver individuato il promotore, non è obbligata a proseguire con l’indizione della gara per l’affidamento della concessione (Consiglio di Stato, sez. V, 23 novembre 2018, n. 6633).
Ne deriva l’assenza di qualsiasi vincolo giuridico per l’amministrazione e, parallelamente, la configurazione, in capo al privato, di una semplice aspettativa, priva di tutela giuridica, subordinata alle valutazioni discrezionali dell’amministrazione circa l’opportunità di procedere alla contrattazione sulla base della proposta presentata (Consiglio di Stato, sez. V, 4 febbraio 2019, n. 820).
Di conseguenza, il riconoscimento della fattibilità della proposta e della sua coerenza con l’interesse pubblico da parte dell’amministrazione dipendeva dall’adozione del provvedimento conclusivo della prima fase del procedimento, che nel caso di specie non risultava ancora emanato. Solo con tale atto si sarebbe consolidata la posizione dell’operatore individuato come potenziale contraente, attribuendogli una posizione di vantaggio rispetto agli altri concorrenti (cfr. TAR Lazio, sentenza n. 4338 del 2023).
Pertanto, nel caso in esame, soltanto a seguito dell’eventuale adeguamento del progetto da parte del Consorzio secondo le indicazioni fornite dal Comune, e una volta che fosse stata dichiarata la fattibilità dell’intervento, si sarebbe potuto ritenere concretamente sussistente l’interesse della ricorrente a proporre impugnazione.
Conclusioni
In base a un orientamento giurisprudenziale ormai consolidato, la fase di valutazione preliminare volta a individuare il promotore nell’ambito del project financing è caratterizzata da un’ampia discrezionalità amministrativa nella scelta del progetto ritenuto maggiormente rispondente all’interesse pubblico.
Di conseguenza, il controllo del Giudice Amministrativo risulta circoscritto ai soli casi in cui emergano evidenti profili di arbitrarietà, irragionevolezza o errore nei fatti (cfr. Consiglio di Stato, sentenza n. 9926/2024). Tale valutazione, infatti, non è finalizzata a selezionare la proposta migliore tra più offerte sulla base di parametri tecnici ed economici predeterminati, ma piuttosto ad accertare la sussistenza di un interesse pubblico tale da giustificare, in coerenza con la programmazione delle opere pubbliche, l’accoglimento della proposta avanzata dal soggetto promotore (cfr. TAR Friuli-Venezia Giulia, sentenza n. 147/2025).
Alla luce di ciò, il ricorso introduttivo e i successivi motivi aggiunti sono stati dichiarati inammissibili nella parte in cui contestavano la delibera della Giunta comunale, con particolare riferimento alla decisione di qualificare come di pubblico interesse la proposta presentata dal Consorzio.