La grave inimicizia per essere rilevante e generare un conflitto d’interessi, deve essere reciproca, trovare fondamento esclusivamente in rapporti personali, derivare da vicende estranee allo svolgimento delle funzioni istituzionali ed estrinsecarsi in dati di fatto concreti, precisi e documentati.
E’ quanto precisato dal Consiglio di Stato, sez. V, sentenza 15/04/2026, n. 2982.
Il caso trattato
Un operatore economico impugnava il provvedimento di propria esclusione dalla gara, indetta da un Comune, per l’affidamento dei servizi a favore della realizzazione di un centro servizi per il contrasto alla povertà.
Tra i motivi di ricorso, sosteneva l’esistenza di una “grave inimicizia” rilevante ai sensi di legge, tra la medesima ed il Rup della procedura.
In sostanza, secondo la ricorrente, vi sarebbe stata una situazione di conflitto d’interessi che riguardava il RUP. Il giudice di prime cure rigettava il ricorso.
L’appellante censurava il rigetto della doglianza con cui aveva dedotto in primo grado la sussistenza di una situazione di conflitto d’interessi in capo al Rup.
Quest’ultimo sarebbe infatti stato portatore di un interesse personale contrario alla ricorrente, oltreché parte di una controversia con la stessa, circostanze che avrebbe pregiudicato l’imparzialità e indipendenza del dipendente.
In particolare, a mezzo di proprio legale, il Rup aveva inviato alla ricorrente una comunicazione con cui contestava condotte diffamatorie e denigratorie della propria professionalità legate alle funzioni esercitate nell’Ambito territoriale sociale, assumendo al riguardo anche riserva d’intraprendere azione giudiziale.
Il che avrebbe dato luogo di per sé a un (quantomeno potenziale) conflitto d’interessi.
La normativa sul tema
I giudici non hanno condiviso i motivi di ricorso. Il Collegio ha premesso che, a norma dell’art. 16, comma 1, d.lgs. n. 36 del 2023 “Si ha conflitto di interessi quando un soggetto che, a qualsiasi titolo, interviene con compiti funzionali nella procedura di aggiudicazione o nella fase di esecuzione degli appalti o delle concessioni e ne può influenzare, in qualsiasi modo, il risultato, gli esiti e la gestione, ha direttamente o indirettamente un interesse finanziario, economico o altro interesse personale che può essere percepito come una minaccia alla sua imparzialità e indipendenza nel contesto della procedura di aggiudicazione o nella fase di esecuzione”.
In tale contesto, “In coerenza con il principio della fiducia e per preservare la funzionalità dell’azione amministrativa, la percepita minaccia all’imparzialità e indipendenza deve essere provata da chi invoca il conflitto sulla base di presupposti specifici e documentati e deve riferirsi a interessi effettivi, la cui soddisfazione sia conseguibile solo subordinando un interesse all’altro” (art. 16, comma 2, d.lgs. n. 36 del 2023); in tali casi “Il personale che versa nelle ipotesi di cui al comma 1 ne dà comunicazione alla stazione appaltante o all’ente concedente e si astiene dal partecipare alla procedura di aggiudicazione e all’esecuzione” (comma 3).
La relazione illustrativa
Come chiarito nella Relazione illustrativa al Codice, la disposizione “recepisce la nozione eurounitaria di conflitto di interessi” (su cfr. l’art. 24 dir. 2014/24/UE), con “l’obiettivo di perimetrare e rendere tassativa [tale] nozione comunitaria”, non potendosi “accettare una definizione generica e indeterminata che non renda possibile inquadrare precisamente l’oggetto” (del conflitto, e dunque) della inerente dichiarazione da rendere da parte del pubblico funzionario, così come, in negativo, della relativa “omissione”.
In tale prospettiva “il comma 2 precisa che un conflitto di interessi si determina le volte in cui a un soggetto sia affidata la funzione di cura di un interesse altrui (così detto interesse funzionalizzato) ed egli si trovi, al contempo, ad essere titolare (de iure vel de facto) di un diverso interesse la cui soddisfazione avviene aumentando i costi o diminuendo i benefici dell’interesse funzionalizzato” (in tal senso, cfr. anche Cons. Stato, sez. cons. atti normativi, 5 marzo 2019, n. 667).
Coerentemente, la minaccia all’imparzialità e all’indipendenza deve essere provata da chi invoca il conflitto “sulla base di presupposti specifici e documentati” e deve riferirsi “ad interessi effettivi, la cui soddisfazione sia conseguibile solo subordinando un interesse all’altro” (Cons. Stato, n. 667 del 2019, cit.).
L’esame del caso
Nel caso di specie, la ragione del conflitto d’interessi sarebbe stata riconducibile alla comunicazione con cui il legale del Rup contestava alla ricorrente di aver reso affermazioni che apparivano “chiaramente denigratorie” della professionalità e del curriculum dello stesso Rup, con conseguente “diffida” dal proseguire in tale condotta, seguita da indicazione che, in caso contrario, si sarebbero potute avviare corrispondenti iniziative giudiziali e invito a “rimanere nell’alveo degli aspetti istituzionali con l’Ente”.
Alla luce di ciò, senz’altro non sussisteva in capo al Rup alcun interesse “finanziario” od “economico” rilevante ai sensi dell’art. 16, comma 1, d.lgs. n. 36 del 2023; ma, a ben vedere, neppure era ravvisabile un “altro interesse personale che può essere percepito come una minaccia alla sua imparzialità e indipendenza nel contesto della procedura di aggiudicazione o nella fase di esecuzione”, in base alla medesima disposizione.
La nozione di “interesse personale”, anche alla luce delle disposizioni generali in materia di conflitto d’interessi di cui all’art. 6-bis l. n. 241 del 1990 e art. 7 d.P.R. n. 62 del 2013 (su cui cfr. Cons. Stato, n. 667 del 2019, cit., per l’applicabilità anche al settore dei contratti pubblici), si sarebbe dovuta declinare nel caso di specie una ipotesi assimilabile alla “grave inimicizia” (di cui all’art. 7 d.P.R. n. 62 del 2013, e, in ambito processuale, all’art. 51, comma 1, n. 3, Cod. proc. civ.).
Tuttavia, tale situazione di grave inimicizia “per essere rilevante ai fini che qui interessano deve essere reciproca, trovare fondamento esclusivamente in rapporti personali, derivare da vicende estranee allo svolgimento delle funzioni ed estrinsecarsi in dati di fatto concreti, precisi e documentati” (Cons. Stato, V, 20 dicembre 2018, n. 7170; I, 12 febbraio 2026, n. 283; II, 19 novembre 2024, n. 9319; IV, 18 novembre 2024, n. 9237); inoltre la stessa “deve configurarsi come autonomamente insorta da rapporti interpersonali legati a vicende della vita estranee alle funzioni pubbliche esercitate da taluna delle parti in causa (Consiglio di Stato, Sez. VI, Consiglio di Stato sez. VI, 6 aprile 2022, n.2552; Consiglio di Stato sez. VI, 10 gennaio 2022, n.163)” (Cons. Stato, VII, 16 novembre 2022, n. 10098; Id., n. 283 del 2026, cit.).
Aspetti conclusivi
Nel caso di specie, da un lato, si era in presenza di una mera comunicazione del Rup che si limitava alla diffida dal proseguire in condotte (ritenute) denigratorie, pure limitandosi a indicare l’intenzione, in caso di perseveranza, di avviare azioni giudiziali e invitare l’interessata a rimanere nell’alveo dei rapporti istituzionali con l’ente; dall’altro la vicenda si correlava a circostanze afferenti pur sempre all’esercizio delle funzioni del Rup, sicché difettavano, nel complesso, quegli elementi di “grave inimicizia”, che avrebbero potuto dare luogo a una situazione di conflitto d’interessi rilevante a fronte della effettiva ravvisabilità di un interesse confliggente in capo al pubblico funzionario nei termini suindicati.
Di qui, secondo i giudici, l’infondatezza del motivo di censura.