Se noi tecnici nel momento in cui ci troviamo nelle condizioni di poter chiarire le idee ai decisori politici, li aiutassimo a comprendere meglio i contesti in cui le innovazioni normative si collocano, anziché farci trascinare in lodi sperticate e generose, sicuramente molte incertezze potrebbe essere prevenute.
Il rapporto 2022 del Comitato scientifico per la valutazione dell’impatto delle riforme in materia di “capitale umano pubblico”, costituito con Decreto del Ministro per la Pubblica amministrazione, pubblicato lo scorso mese di settembre poteva essere una occasione per far riflettere i decisori politici sulle storture, evidenti a chi opera sul campo, che potevano essere affrontate tempestivamente.
Invece ha dedicato 65 pagine su 73 a descrivere lo stato di partenza del pubblico impiego, prima dell’avvio delle riforme, a descrivere le riforme approvate e a contestualizzarle in una prospettiva europea e internazionale. Le restanti 8 pagine sono state dedicate a fornire prime valutazioni e raccomandazioni, certamente interessanti, ma che non hanno fornito elementi ai decisori politici per correggere i paradossi rispetto ai quali gli operatori sono chiamati a trovare, solitariamente, soluzioni il più possibile ragionevoli, in un quadro di legalità; mentre l’aspetto ricognitivo è stato diffusamente sviluppato, il rapporto non ha colto l’occasione per soffermarsi su aspetti che meriterebbero maggiori certezze e approfondimenti.
Su questo specifico punto viene spontaneo osservare come l’analisi di “alto livello” proposta è tutta orientata a tessere le lodi delle misure introdotte, senza entrare minimamente nel merito delle serie problematiche applicative che non possono essere ricondotte alla semplicistica affermazione che tutte le riforme possono avere “incidenti” di percorso e necessitano di essere metabolizzate oppure che “l’ottimo è nemico del bene”. Si tratta, in verità, di avere certamente una prospettiva di sistema, ma con un occhio attento alle problematiche applicative che sono tante e rischiano di travolgere le parti migliori e, in alcuni casi, tanto attese.
Sarebbe stata una buona occasione per riflettere sul fallimento che le consistenti procedure di reclutamento a tempo determinato avrebbero poi generato, come il tempo si è occupato di confermare. Anche solo per l’ovvia considerazione che hanno riguardato giovani che si sarebbero poi trovati a vincere concorsi a tempo indeterminato, lasciando scoperto il fronte che le tipologie di contratti di lavoro flessibile avrebbero dovuto occupare (i funzionari degli uffici del processo, gli esperti a supporto degli interventi PNRR e così via).
Sarebbe stata una occasione per comprendere che rafforzare la capacità amministrativa e istituzionale delle amministrazioni pubbliche non è possibile con strumenti di precarizzazione che dovrebbero, invece, essere funzionali a supportare non le carenze strutturali ma le situazioni eccezionali e straordinarie.
Così come ridisegnare il sistema programmatorio delle amministrazioni pubbliche e, in particolare, degli enti locali è certamente una finalità utile, ma che non può essere affrontata con percorsi che complicano la vita delle amministrazioni e la espongono ad incertezze applicative.
E allora si sarebbe capito che rispettare gli impegni assunti in sede europea non deve risolversi, come invece è avvenuto, in un esito formale come quello di aver mantenuto il termine di approvazione del PIAO 2022 al 30 giugno, nonostante un anno di rinvii dei termini di adozione dei regolamenti attuativi, infine sfociato in una adozione sul “filo di lana” e con l’incredibile esito di richiedere una approvazione del PIAO entro 120 giorni dall’approvazione del bilancio che, per gli enti locali, ha significato un termine coincidente con la fine dell’anno. Facendo diventare la novità del PIAO un nuovo, inutile, almeno per il 2022, adempimento in un contesto nel quale le amministrazioni avevano già completato, a legislazione vigente, i filoni programmatori poi confluiti in un PIAO meramente ricognitivo. E senza minimamente tenere conto che un programma adottato sul finire dell’anno è una contraddizione in termini
Per non parlare poi del tema dell’assenza di una lettura critica dell’interpretazione che le parti del rinnovo contrattuale delle funzioni locali hanno dato in merito alla previsione di una nuova area, che il rapporto chiama di “middle management”, che in effetti non c’è stata perché gli incarichi di elevata qualificazione ripropongono il vecchio schema degli incarichi di posizione organizzativa e nessuna nuova area di inquadramento, destinata ad ospitare le “elevate professionalità”, è stata poi prevista.
E ancora sul tema della mobilità con riforme che hanno solo rischiato di generare un fuggi fuggi generale verso le amministrazioni più ambite, in una sorta di “liberalizzazione” della mobilità delle amministrazioni, richiesta per una presunta convergenza verso i sistemi privatistici dove, però, non esiste, perché la mobilità impone di dimettersi dall’azienda di provenienza e seguire i percorsi di selezione del personale verso altre aziende; riforme che se lasciate nella versione originaria avrebbero rischiato di generare gravi scoperture e carenze del quale l’assetto normativo avrebbe dovuto, successivamente farsi carico.
La valutazione dell’impatto delle riforme e il silenzio sul PIAO
Quindi non abbiamo avuto la possibilità di conoscere la posizione del Comitato sull’irrisolto legame del PIAO con la programmazione pluriennale che lascia intatti i contenuti del Documento Unico di Programmazione, così come perimetrato dai principi contabili applicati alla programmazione, che non sono stati minimamente toccati dal nuovo impianto normativo.
Oppure sui paradossi del PIAO semplificato che, da un lato, esclude alcune sezioni e, dall’altro, lasciando intatte le discipline di settore, impone alle amministrazioni o di completarle o di approvare documenti di programmazione ulteriori a completamento del PIAO.
Oppure ancora con i paradossi delle discipline di settore che rimangono intatte e rispetto alle quali è difficile trovare nel PIAO-Tipo, approvato con il Decreto n. 132 del 30.6.2022, pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 7 settembre scorso, delle risposte.
Si pensi al principio secondo il quale le amministrazioni devono misurare e valutare la performance a livello di ente, di unità organizzative e a livello individuale.
Così come l’irrisolto tema del differimento del termine di adozione del PIAO, come conseguenza del differimento del termine di adozione del bilancio che non fornisce alcuna risposta sul trade off tra la possibilità di sviluppare i filoni programmatori maturi o paralizzare l’azione programmatoria delle amministrazioni, soprattutto se prevale l’impostazione che vuole che il PIAO abbia determinato la perdita di autonomia dei singoli piani e programmi che in esso confluiscono e, quindi, le amministrazioni devono aspettare pazientemente che tutti i tasselli siano al loro posto.
E su questo, spesso, non si trovano risposte sensate in giro tra gli esperti di settore. Anche quando si fa notare che aver mantenuto intonse le discipline di settore implica che, pur se gli enti territoriali possono differire a 30 giorni, dall’approvazione del bilancio, l’adozione del PIAO, sulla base della previsione condensata nell’art. 5, comma 1-ter del DLgs. 150/2009, il differimento del termine di approvazione del bilancio impone alle amministrazioni di definire comunque gli obiettivi specifici di performance, che lo stesso art. 5, comma 01, lettera b) considera quelli contenuti nel Piano della performance.
Allora se da un lato è differito il termine di adozione del PIAO, dall’altro occorre comunque approvarne uno stralcio (?) affinché gli obiettivi specifici di performance, funzionali a misurare le performance ai diversi livelli, vengano definiti e assegnati.
Le assunzioni in esercizio provvisorio
In questo quadro sono di estrema attualità due interventi recenti, uno della Corte dei Conti Siciliana e l’altro della commissione ARCONET.
La Corte dei Conti Siciliana nel parere n. 48/2023 nell’assumere un atteggiamento di rispettoso ossequio alle finalità di integrazione del PIAO che non lascerebbe spazio ad una alimentazione progressiva, arriva ad alcune interessanti conclusioni che confermano invece come un PIAO completo in tutte le sue sezioni potrà essere preceduto da un PIAO provvisorio che, appunto, non può che connotarsi come un documento non necessariamente completo (altrimenti sarebbe definitivo).
Non per insistere, ma occorre ricordare che se l’amministrazione deve comunque definire gli obiettivi specifici di cui all’art. 10 del DLgs. n. 150/2009, nel caso di differimento del termine di approvazione del bilancio, che, nel precedente assetto normativo che prevedeva l’unificazione organica del Piano della performance (PdP) con il PEG, significava approvare un PdP stralcio (o provvisorio) in attesa dell’approvazione completa. E se oggi il PdP confluisce nel PIAO ma la norma che stabilisce che i contenuti del PdP devono comunque essere approvati nelle more dell’approvazione del PIAO significa che si possono definire alcuni dei contenuti del PIAO (“Valore pubblico” e “performance”) nelle more che i restanti contenuti siano altrettanto maturi per dare forma e contenuto al PIAO nella sua interezza.
Il tema sottoposto all’attenzione della Corte dei Conti Siciliana riguarda un altro “pezzo” del PIAO è cioè il fabbisogno di personale. E qui la Corte sviluppa un ragionamento interessante partendo dall’assunto che le assunzioni in costanza di esercizio provvisorio sono possibili sulla base dei principi enunciati dalla giurisprudenza contabile, secondo cui, in estrema sintesi, «occorre rispettare il comma 5 dell’art. 163 TUEL, che consente di poter procedere all’assunzione di spese correnti, come anche quelle relative all’assunzione di personale, nel limite dei dodicesimi» (cfr., Sez. Contr. Puglia, deliberazione n. 37/2020/PAR nonché Sez. Contr. Campania, deliberazione n. 28/2020/PAR). Quindi sono possibili anche senza l’approvazione del bilancio e prima che sia decorsi i termini di approvazione del PIAO.
Sulla base di questa precisazione, il Comune, che ha invocato l’intervento della Corte, ha chiesto conforto sulle modalità con cui assolvere alla necessaria programmazione delle suddette assunzioni, il cui presupposto inderogabile è la programmazione del fabbisogno di personale come espressamente previsto dall’art. 6, ultimo comma, del DLgs. n. 165/2001. Lo stesso Comune nella richiesta di parere parte dall’idea che il PIAO (che ricomprende ora anche il piano triennale dei fabbisogni di personale) vada adottato necessariamente a seguito del bilancio di previsione, con la conseguenza che, nelle more, sarebbe, però, preclusa l’assunzione di personale, con possibile pregiudizio allo svolgimento delle attività e delle funzioni istituzionali in mancanza delle risorse umane indispensabili a tal fine.
Correttamente la Corte fa rilevare come, durante l’esercizio provvisorio, l’impossibilità di assumere non discende dall’applicazione della sanzione prevista dall’art. 10 del citato D.M. 30 giugno 2022, n. 132 (che rinvia all’art. 10, comma 5, del DLgs. n. 150/2009, per il caso di in caso di mancata adozione del PIAO) né, con specifico riguardo al bilancio di previsione, dall’art. 9, comma 1-quinquies, del D.L. n. 113/2016, come modificato dall’art. 3-ter del D.L. n. 80/2021, “atteso che entrambe queste norme presuppongono l’avvenuto superamento dei termini massimi di approvazione dei suddetti documenti programmatici (PIAO e bilancio di previsione), ma deriva, evidentemente, dalla indisponibilità, in tale arco temporale, di un Piano triennale dei fabbisogni di personale aggiornato che contempli le assunzioni che si intendono effettuare nell’esercizio in corso”, avendo quello del precedente anno esaurito i suoi effetti.
Quindi, se da un lato è evidente l’impossibilità di procedere ad assunzioni senza il piano dei fabbisogni e atteso che l’esercizio provvisorio di per sé non costituisce un impedimento alle assunzioni medesime, occorre percorrere una soluzione ragionevole ed operativa, che valorizzi le finalità delle disposizioni vigenti, senza determinare una paralisi programmatoria.
PIAO provvisorio e PIAO definitivo
Nel mentre viene rigettata l’ipotesi di approvazione progressiva del PIAO, viene avvalorato un secondo percorso che prevede l’approvazione di un PIAO “provvisorio” che il comune ritiene “possa essere completo di tutte le sezioni, coerente con gli strumenti finanziari esistenti (DUP e bilancio del precedente esercizio finanziario), così garantendo il rispetto del principio di necessaria presupposizione di tale strumento di programmazione operativa con i documenti del ciclo di bilancio”, “valorizzando le disposizioni dell’art. 5, comma 1 ter del d.lgs 150/2009, che non sono state abrogate dalla normativa sopravvenuta”.
Su questo specifico aspetto la Corte mostra una massima apertura richiamando precedenti orientamenti che, nel segnalare gli effetti deleteri e le situazioni di rischio legate al protrarsi dell’esercizio provvisorio, hanno sempre puntualmente rappresentato le implicazioni negative derivanti dal reiterato slittamento del termine per l’approvazione del bilancio preventivo, richiamando l’attenzione delle amministrazioni sulla “necessità che gli enti si dotino di strumenti provvisori di indirizzo e di programmazione finanziaria e operativa (quali ad esempio il Piano esecutivo di gestione provvisorio e/o direttive vincolanti degli organi di governo) al fine di sopperire all’assenza, all’inizio dell’esercizio, degli strumenti di programmazione previsti dall’ordinamento”. Ciò per evitare “una gestione in esercizio provvisorio “al buio”, carente, cioè, di indirizzi approvati dai competenti organi di governo” (cfr., Sezione delle Autonomie, deliberazioni n. 2/SEZAUT/2022/INPR; n. 14/SEZAUT/2017/INPR; n. 9/SEZAUT/2016/INPR; n. 18/SEZAUT/2014/INPR e n. 23/SEZAUT/2013/INPR).
Principi che hanno sempre trovato una sua concreta focalizzazione in materia di definizione e assegnazione tempestiva degli obiettivi di performance, il cui ritardo travolge inesorabilmente il ciclo valutativo, senza che possa essere invocato il differimento del termine di approvazione del bilancio (a garanzia, dice la Corte, del buon andamento delle attività nonché ai fini della successiva distribuzione delle risorse incentivanti), e non solo per il disposto del più volte richiamato art. 5, comma 1-ter del d.lgs. 150/2009.
Partendo da tali considerazioni le diverse sezioni delle Corte dei Conti hanno sempre censurato la mancata adozione di piani esecutivi di gestione e della perfomance provvisori.
Questo quadro non cambia a seguito dell’introduzione del PIAO, per cui i richiamati orientamenti non sono divenuti inattuali e, anzi possono trovare adeguata declinazione anche nel rinnovato contesto programmatorio.
In tal senso, la Corte valorizza certamente la previsione del richiamato art. 5, comma 1-ter, del DLgs. n. 150/2009, che, essendo pienamente vigente, non può generare alcun dubbio circa il fatto che gli enti territoriali siano tuttora tenuti a operare in conformità a tale precetto, pur tenendo presente, quanto alle modalità con cui adempiere, che, in base al nuovo assetto normativo, «Per gli enti locali di cui all’articolo 2, comma 1, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, il piano dettagliato degli obiettivi di cui all’articolo 108, comma 1, del medesimo decreto legislativo e il piano della performance di cui all’articolo 10 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 , sono assorbiti nel PIAO» (art. 2, comma 1, del D.P.R. 24 giugno 2022, n. 81). In secondo luogo, la previsione dell’art. 8 del D.M., n. 132/2022, che pur definisce una scansione temporale che prevede che il PIAO venga approvato successivamente all’approvazione del bilancio, non ostacola, bensì rafforza l’esigenza di “approntare soluzioni che consentano l’ordinato svolgimento dell’attività amministrativa nell’attesa (che può prolungarsi, talvolta, ben oltre la parte iniziale dell’esercizio finanziario) della rituale adozione dei documenti in parola”.
Pertanto, si rientra nella stessa ipotesi nella quale, la Sezione Autonomie della Corte aveva avuto modo di soffermarsi sulle conseguenze della “mancata approvazione del Piano esecutivo di gestione, con riflessi negativi sugli aspetti connessi alla valutazione della performance della dirigenza e del personale degli enti» per cui raccomandava l’adozione di strumenti «quali ad esempio il Piano esecutivo di gestione provvisorio».
Il fatto che alcuni dei contenuti del Piano esecutivo di gestione (e cioè il piano dettagliato degli obiettivi e il piano della performance), come sopra ricordato, trovino ora collocazione nel PIAO, non scalfisce in alcun modo la validità e la pregnanza di tale ragionamento, rendendolo caso mai estensibile a quest’ultimo strumento.
Ciò anche perché le indicazioni della Sezione delle Autonomie non sono circoscritte ad un novero limitato di istituti o atti previsionali o programmatici, ma riguardano in modo trasversale l’intero sistema, “essendo comune a tutti gli strumenti di programmazione la necessità di operare in tempi congrui per orientare la gestione dell’esercizio, di talché non emergono ragioni peculiari per escludere la valenza dei medesimi concetti nei confronti del PIAO”.
Con riferimento specifico alla programmazione triennale del fabbisogno di personale, la Corte siciliana osserva che questa, qualora espressa all’interno di un Piano integrato adottato, in via provvisoria, prima dell’approvazione del bilancio di previsione, dovrà naturalmente sottostare e risultare conforme (per le eventuali assunzioni che si ritiene di effettuare in costanza di esercizio provvisorio) agli stanziamenti del bilancio in corso di gestione e ai vincoli dettati per l’assunzione di impegni di spesa durante tale fase di cui all’art. 163 del DLgs. n. 267/2000 e al paragrafo 8 dell’Allegato 4/2 al DLgs. n. 118/2011.
Viene, infine, evidenziato correttamente che il “bilancio triennale autorizzatorio – che incorpora gli effetti delle manovre sugli esercizi successivi – se ben costruito potrebbe, in parte, supplire allo slittamento del bilancio di previsione”, pur sempre con il rispetto dei vincoli gestionali propri dell’esercizio provvisorio.
Conclusioni
In un successivo intervento tratteremo anche del recente intervento del Commissione Arconet.
Per il momento le conclusioni che si possono trarre dalla posizione espressa dalla Corte dei Conti Siciliana consentono di superare alcune delle criticità operative delle amministrazioni:
- Le assunzioni in esercizio provvisorio sono possibili.
- Se le assunzioni sono possibili, allora si può programmare il fabbisogno di personale così come è possibile, anzi devono essere definiti gli obiettivi specifici di performance secondo la previsione dell’art. 5, comma 1ter, del DLgs. n. 150/2009 che richiama espressamente l’art. 10 del medesimo decreto e, quindi, i contenuti del Piano della performance, ovvero delle specifiche sezioni del PIAO.
- Il Documento unico di programmazione, che le amministrazioni avrebbero già dovuto approvare, dovrebbe essere in grado di alimentare, con le opportune integrazioni informative, la sezione “valore pubblico” del PIAO.
- Il bilancio triennale autorizzatorio – che incorpora gli effetti delle manovre sugli esercizi successivi – se ben costruito potrebbe, in parte, supplire allo slittamento del bilancio di previsione.
- Infine, è possibile approvare un PIAO in esercizio provvisorio, senza che la mancata approvazione del bilancio possa essere invocata come un impedimento all’attuazione di quei filoni programmatori maturi. La natura provvisoria del PIAO depone per un documento che, pur nel rispetto dello schema approvato con DM n. 132/2022, è fisiologicamente incompleto, se solo si pensi che potrebbero non essere pienamente mature alcune sezioni o, semplicemente, alcuni obiettivi di valore pubblico potrebbero aver bisogno di approfondimenti che, nella provvisorietà dell’approvazione del PIAO, non possono essere adeguatamente sviluppati.
- In questo il ragionamento della Corte dei Conti Siciliana poteva essere più chiaro e spingersi a fornire indicazioni applicative utili alle amministrazioni; ma forse non è questo il compito della Corte dei Conti, le cui indicazioni vanno poi operativamente e con ragionevolezza applicate dagli operatori.
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Su quanto condivisibilmente esposto dal Savazzi, si evidenzia che il sottoscritto ebbe a sostenere, ben prima di Arconet e della Corte dei conti:
- la possibilità di assumere in esercizio provvisorio;
- La necessaria applicazione dell’articolo 5, comma 1-ter, del d.lgs 150/2009 (L. Oliveri, Unitarietà del Piao non significa approvazione in unico blocco solo dopo il bilancio di previsione, La Gazzetta degli Enti Locali 18/1/2023): “C’è, poi, io problema specifico della sottosezione Performance. Qui, facciamo parlare la Corte dei conti, Sezione Automomie, delibera 18/2014: “Al di là dei principi generali, vanno ora considerate situazioni di rischio, collegate al protrarsi dell’esercizio provvisorio, alcune delle quali, peraltro, già evidenziate nella precedente deliberazione n. 23 del 2013, qui integralmente confermate e di seguito specificamente richiamate: criticità nel riferire la gestione finanziaria in esercizio provvisorio agli stanziamenti di spesa dell’anno precedente in presenza di manovre di riduzione delle risorse e della spesa (in ultimo il decreto legge 24 aprile 2014 n. 66 recante “Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale”, attualmente non ancora convertito in legge); impatto negativo sugli equilibri di competenza e di cassa, quest’ultimo connesso anche al ritardo nella riscossione dei tributi propri; difficoltà di approvare efficaci manovre finanziarie finalizzate alla razionalizzazione e riduzione della spesa, ad esercizio finanziario inoltrato; disagi per i cittadini e conseguenze sfavorevoli per la finanza dell’ente per effetto del ritardo nella determinazione delle aliquote, riduzioni ed esenzioni dei tributi o dei costi dei servizi; difficoltà nell’adozione delle azioni di riequilibrio per quegli enti che hanno presentato nell’esercizio precedente disavanzo di amministrazione e/o di gestione, nonché nel perfezionamento di eventuali piani di riequilibrio finanziario pluriennale; problematicità nei processi di riconoscimento e finanziamento di debiti fuori bilancio accertati o in corso di formazione; difficoltà di attivare, in assenza dello strumento autorizzatorio, fonti di finanziamento nazionali e comunitarie da destinare ad interventi di investimento, con il conseguente rischio di dover rinunciare ai conferimenti assegnati; mancata approvazione del Piano esecutivo di gestione, con riflessi negativi sugli aspetti connessi alla valutazione della performance della dirigenza e del personale degli enti. Si ribadisce la necessità che gli enti si dotino di strumenti provvisori di indirizzo e di programmazione finanziaria e operativa (quali ad esempio il Piano esecutivo di gestione provvisorio e/o direttive vincolanti degli organi di governo) al fine di sopperire all’assenza, all’inizio dell’esercizio, degli strumenti di programmazione previsti dall’ordinamento. Ciò deve consentire di raggiungere i principali obiettivi sopra richiamati, in attesa della definitiva approvazione del bilancio di previsione. E’ quindi da evitare una gestione in esercizio provvisorio “al buio”, carente, cioè, di indirizzi approvati dai competenti organi di governo”. Indicazioni tanto di buon senso, tanto ovvie, tanto evidenti che sono confluite, opportunamente, nell’art. 5, comma 1-ter, del d.gs. 150/2009: “Nel caso di differimento del termine di adozione del bilancio di previsione degli enti territoriali, devono essere comunque definiti obiettivi specifici per consentire la continuità dell’azione amministrativa”. C’è qualche argomentazione giuridica o contabile che possa sostenere l’abrogazione implicita di tale norma ed il suo superamento, in nome dell’approvazione unitaria del Piao post bilancio di previsione, sì da ammettere la gestione “al buio” e carente di indirizzi ed obiettivi, che la Corte dei conti ritiene inammissibile e che il Legislatore impone di scongiurare?”;
- Un Piao per fasi successive o provvisorio che dir si voglia.
Si constata, quindi, che buoni ultimi Corte dei conti, Arconet e lo stesso legislatore, che ammette apertamente un Piao a stralci . L’ineluttabilità dei fatti non può che prevalere sulla forma burocratica, che ha indotto molti a ritenere possibile adottare il Piao solo e soltanto dopo l’approvazione del bilancio di previsione, in un’unità aristotelica di tempo e luogo che la normativa assolutamente non prevede, lasciando per mesi l’amministrazione al buio e autoflagellandosi nel non poter assumere nemmeno a tempo determinato.
L.O.