La lettura della relazione illustrativa al bando tipo 1 elaborata dall’Anac è tra il divertente e lo scoraggiante al tempo stesso.
La parte riguardante l’individuazione del Ccnl da applicare (che nel link contiene evidenziazioni e link operativi) pare rappresentare molto bene il caos operativo che deve essere affrontato allo scopo di gestire i contratti.
Forniture senza posa e servizi intellettuali sono, fortunatamente, estranei ad un sistema che considerare complicato è eufemistico.
Solo per sintetizzare fior da fiore alcuni degli adempimenti suggeriti:
- occorre preventivamente identificare il settore di riferimento dell’attività o delle attività (in caso di suddivisione dell’appalto in più lotti) oggetto dell’appalto attraverso più passaggi. In primo luogo occorre considerare la prima lettera del codice ATECO;
- verificare sull’archivio contratti del CNEL quali sono i contratti collettivi applicabili all’attività oggetto dell’appalto come sopra identificata. Tra questi, ai sensi dell’articolo 11 del codice, vanno selezionati i contratti stipulati dalle organizzazioni comparativamente più rappresentative sul piano nazionale;
- prendere a riferimento anche i settori e sottosettori contrattuali con cui il CNEL
classifica i contratti; - ricorrere a classificazioni omogenee tra codice CNEL e codice INPS (anche al fine di implementare modelli di verifica dell’incidenza della manodopera, quali il MoCOA utilizzato dall’Istituto previdenziale) e per cui vi sono esplicite norme di rafforzamento a tutela dei lavoratori;
La descrizione di come utilizzare le banche dati e gli archivi indicati dall’Anac è ancora più scoraggiante: si riporta qui quanto occorre per consultare i dati del Cnel: “La fonte da prendere a riferimento sono i dati INPS/CNEL che attraverso il sistema del codice alfanumerico presente nei flussi UNIEMENS individua il numero dei lavoratori ai quali
un determinato contratto collettivo di lavoro si applica. Questi sono aggiornati a dicembre 2022 ed è presente sul sito del CNEL un file excel consultabile (foglio CCNL vigenti 14 settori). Inoltre, si rappresenta che il CNEL ha recentemente operato un aggiornamento dell’Archivio, introducendo alla pagina https://www.cnel.it/Archivio-Contratti, la cartella excel “CCNL – settore privato” contenente il foglio “5. ATECO da 1° a 6° cifra”. Tale foglio associa al campo di applicazione di ciascun CCNL i codici ATECO dalla prima alla sesta cifra, consentendo alle stazioni appaltanti la scelta del livello di classificazione
ATECO strettamente connesso alle prestazioni oggetto del contratto. Inoltre, le stazioni appaltanti possono prendere a riferimento anche i settori e sottosettori contrattuali con cui il CNEL classifica i contratti. Il relativo elenco è consultabile nella medesima cartella excel nel foglio “1. Settori e sottosettori”. L’estrazione dei CCNL in ciascun settore e sottosettore si effettua per mezzo dei fogli “2. CCNL vigenti 14 settori” e “3. CCNL vigenti 96 sottosettori”. Il foglio “2. CCNL vigenti 14 settori settori” contiene l’elenco dei CCNL vigenti identificati con il codice CNEL, il titolo del CCNL, le organizzazioni firmatarie, il settore contrattuale, la mansione (CCNL esclusivamente per i dirigenti oppure no).
I settori contrattuali sono 14 e ciascun CCNL è classificato in un solo settore contrattuale sulla base del campo di applicazione.
Il foglio “3. CCNL vigenti 96 sottosettori” contiene l’elenco dei CCNL vigenti identificati con il codice CNEL, il titolo del CCNL, le organizzazioni firmatarie, il settore e il sottosettore contrattuale, la mansione (CCNL esclusivamente per i dirigenti oppure no), la data di primo deposito al Cnel. I sottosettori contrattuali sono 96. Ciascun CCNL può essere classificato in più sottosettori contrattuali sulla base del campo di applicazione“.
Per quanto riguarda l’equivalenza dei trattamenti, laddove l’operatore economico non intenda applicare il Ccnl con molta fatica individuato, le operazioni non sono meno complicate: “Premesso che sono rari i casi in cui due contratti presentano esattamente lo stesso articolato, si ritiene che, la dichiarazione di equivalenza debba dimostrare che il diverso CCNL adottato, al di là del nomen iuris, garantisca tutele equiparabili.
Al riguardo, si ritiene che le stazioni appaltanti possano trarre utili elementi di riferimento dalle indicazioni fornite dall’Ispettorato Nazionale del Lavoro con la Circolare n. 2 del 28/7/2020. La valutazione deve necessariamente avere ad oggetto sia le tutele economiche che quelle normative in quanto complesso inscindibile. Si suggerisce di effettuare dapprima la valutazione dell’equivalenza economica dei contratti, prendendo a
riferimento le componenti fisse della retribuzione globale annua costituite dalle seguenti voci: retribuzione tabellare annuale; indennità di contingenza; Elemento Distinto della Retribuzione – EDR – a cui vanno sommate le eventuali mensilità aggiuntive (tredicesima e quattordicesima), nonché ulteriori indennità previste. Quanto alla valutazione di equivalenza delle tutele normative sono presi a riferimento i parametri relativi a:
– la disciplina concernente il lavoro supplementare e le clausole elastiche nel part-time;
– la disciplina del lavoro straordinario, con particolare riferimento ai suoi limiti massimi, con l’avvertenza che solo il CCNL leader può individuare ore annuali di straordinario superiori alle 250. Lo stesso non possono fare i CCNL sottoscritti da soggetti privi del requisito della maggiore rappresentatività;
– la disciplina compensativa delle ex festività soppresse, che normalmente avviene attraverso il riconoscimento di permessi individuali;
– la durata del periodo di prova;
– la durata del periodo di preavviso;
– durata del periodo di comporto in caso di malattia e infortunio;
– malattia e infortunio, con particolare riferimento al riconoscimento di un’eventuale integrazione delle relative indennità;
– maternità ed eventuale riconoscimento di un’integrazione della relativa indennità per astensione obbligatoria e facoltativa;
– monte ore di permessi retribuiti;
– bilateralità;
– previdenza integrativa;
– sanità integrativa.
La stazione appaltante può ritenere sussistente l’equivalenza in caso di scostamenti marginali in un numero limitato di parametri. Sul punto, si evidenzia che la richiamata Circolare dell’INL individua un primo elenco di nove istituti sui quali
effettuare la verifica di equivalenza dei trattamenti normativi, ritenendo ammissibile lo scostamento limitato ad un solo parametro. Pertanto, considerato che l’elenco su proposto è più ampio, si può ritenere ammissibile, di regola, uno scostamento limitato a soli due parametri“.
Di getto, vengono alla rinfusa alcune considerazioni:
- chi ha scritto il codice dimostra di essere lontanissimo dall’operatività: si è posto il giusto principio del rispetto dei Ccnl, ma non si è per nulla affrontato il problema di come procedere allo scopo; le PA sono state mandate ad attraversare un mare operativo del tutto sconosciuto;
- le indicazioni dell’Anac confermano l’esistenza di una giungla inestricabile di codici, tabelle, banche dati. Non bastasse la già difficoltosa impresa di reperire il corretto Cpv, anche la coerenza con l’Ateco diviene un’impresa;
- la giungla diviene ancor più oscura e selvaggia se riferita alla contrattazione collettiva. Le indicazioni Anac sono la conferma palpabile dell’immenso problema di cui si dibatte da tempo sulla stampa: la presenza di centinaia e centinaia di contratti collettivi, tutti simili, tutti diversi, tutti ovviamente caratterizzati da trattamenti economici e normativi distinti, che con fatica estrema si cerca di razionalizzare. Il senso di utilizzare il riferimento ad una circolare esplicativa di un ente ispettivo come l’Inl per reperire traccia dell’equivalenza, sfugge totalmente;
- quanto sopra, evidenzia che in Italia un minimo contrattuale economico e normativo servirebbe eccome, almeno per regolare le commesse pubbliche: è senza costrutto formulare principi rendendone difficilissima l’attuazione;
- il Rup, stabilisce la normativa, deve essere un “tecnico”. Infatti, le operazioni esposte dalla nota esplicativa relativamente ai Ccnl si caratterizzano, come si vede, per la notevole e quasi esclusiva accezione tecnica: ingegneri, architetti, geometri sono sempre a loro agio nel valutare gli indici di equivalenza dei trattamenti giuridici: o no?;
- le PA si erano mai accorte della necessità di assumere alle proprie dipendenze consulenti del lavoro o di far seguire ai propri dipendenti i corsi abilitanti per questa professione?
En passant, la relazione illustrativa scrive: “Ai sensi dell’articolo 11, commi 3 e 4, del codice dei contratti pubblici, gli OE che applicano un diverso CCNL lo indicano
nella loro offerta, purché detto contratto garantisca ai dipendenti le stesse tutele economiche e normative di quello indicato dalla stazione appaltante. In tali casi, prima di procedere all’affidamento o all’aggiudicazione le stazioni appaltanti acquisiscono la dichiarazione con la quale l’operatore economico individuato si impegna ad applicare il CCNL indicato nell’esecuzione delle prestazioni oggetto del contratto per tutta la sua durata, ovvero la dichiarazione di equivalenza delle tutele. In quest’ultimo caso, la dichiarazione è verificata dalla stazione appaltante con le modalità di cui all’articolo 110,
sia per la parte economica che normativa“.
Per chi manifesta sempre grande entusiasmo dovuto all’estensione parossistica degli affidamenti diretti, nella convinzione che ciò esenti dal progettare, adottare determinazione a contrattare e perfino interessarsi dei Ccnl, una brutta notizia: l’articolo 41 del d.lgs 36/2023 si applica a tutti gli appalti, non rilevando il sistema di individuazione del contraente.
Il chiaro riferimento all’affidamento, sbocco proprio del sistema dell’affidamento diretto, evidenzia che la necessità di assicurare trattamenti economici conformi alla contrattazione collettiva vale anche appunto nel caso di affidamento diretto.