La struttura della normativa concernente i costi della manodopera è intrinsecamente e inevitabilmente fonte di aggiramenti e contenziosi.
Come si nota, nel caso trattato dalla sentenza del Consiglio di Stato, Sezione V, 1.9.2023, n. 8128, l’operatore economico ha operato un significativo ribasso dell’incidenza dei costi della manodopera rispetto a quello previsto dal progetto, puntando sulla propria capacità di ridurre quasi del 30% i tempi di lavorazione.
Si tratta di uno strumento argomentativo molto delicato, perchè evidentemente bene in grado di aggirare qualsiasi norma e prudenza.
Palazzo Spada non ha accolto il ricorso dell’operatore economico, rispetto a tale motivo, esclusivamente per un aspetto: l’operatore economico non ha spiegato con la necessaria profondità come in effetti avrebbe potuto garantire tale riduzione dei tempi alla stazione appaltante, che, quindi, per l’assenza di tale motivazione ha bene operato escludendolo, nonostante l’incidenza complessiva della manodopera fosse inferiore al Durc di congruità.
Scrive il Consiglio di Stato, a proposito della verifica della congruità dei costi della manodopera: “la verifica della congruenza e sostenibilità dei costi della manodopera debba essere verificata con il vaglio di tutti i fattori in grado di incidervi o di condizionarla, non potendo trattarsi di una verifica di ordine meramente formale, troppo agevolmente suscettibile di elusione”.
Detta verifica, quindi, finisce:
- da un lato, un defatigante processo operativo, composto da una serie di valutazioni soprattutto di merito e non necessariamente connesse a parametri specifici;
- dall’altro, un sistema certo non formalistico, ma, in quanto connesso a elementi di congruità motivazionale, sostanzialmente legato alla capacità sì, tecnica, ma anche dialettica dell’operatore economico, quando esponga ragioni organizzative a fondamento del ribasso.
In effetti, l’esclusione dell’operatore economico è stata cagionata non dalla violazione di parametri numerici (tabelle, minimi, standard), ma dalla circostanza che la riduzione dell’incidenza dei costi della manodopera è stata giustificata senza “fornirne adeguata e congrua dimostrazione”. Ma, “adeguatezza” e “congruità” della motivazione sono categorie valutative appunto esclusivamente di merito, legate ad un apprezzamento soggettivo, come tale mutevole ed estremamente fallibile. Ciò che ad una stazione appaltante può apparire adeguato e congruo, può non esserlo per un’altra stazione appaltante; lo stesso vale, ovviamente, nei vari giudizi frutto dei continui contenziosi sottesi ad un simile modo di disciplinare un aspetto così delicato della disciplina degli appalti, troppo legato a variabili totalmente interpretative e rimesse a giudizi di valore.
Del resto, la stessa sentenza del Consiglio di stato ricorda che le tabelle ministeriali sono solo indicative e che anche il Durc di congruità finisce per essere uno strumento solo formale, ma privo di sostanza, perchè “individua la percentuale di incidenza minima del costo della manodopera, ovvero quella soglia al di sotto della quale scatta la presunzione di non congruità dei costi del personale. Non vale, peraltro, la reciproca: sicché, al di sopra della soglia così individuata, il costo della manodopera debba ritenersi automaticamente e per ciò solo congruo”.
Il nuovo codice finisce per accentuare al parossismo questa situazione magmatica, priva di parametri certi e rimessa a valutazioni soggettive, permettendo appunto alle imprese di ribassare anche i costi del personale in base alla propria “organizzazione”, esattamente come ha provato a convincere l’operatore economico escluso. Operando il nuovo codice, i margini per chiedere una dimostrazione di adeguata e congrua motivazione agli operatori economici si riducono e aumenta, invece, la loro pretesa dell’autonoma e sostanzialmente insindacabile autonomia organizzativa.
Le conseguenze sono l’ulteriore opacizzazione dei metodi di verifica dei prezzi. I rimedi sono chiarissimi: la fissazione di parametri contrattuali minimi molto dettagliati ed inderogabili e l’inderogabilità dei tempi di lavorazione previsti dal progetto. Se l’impresa riesce a chiudere prima del termine fissato, è bene incentivarla con un premio di accelerazione, cercando di evitare che il dumping salariale si travesta da organizzazione “più efficiente”.